基于城市土地出讓制度下土地和空間集約利用模式的探討

宋 崴 鄒麗姝

（長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，吉林 長春130000）

1 概述

進入21世紀，中國城鎮(zhèn)化的步伐日益加快，應對現(xiàn)階段城市用地的高度緊張，在保證城市發(fā)展的前提下，應該循序漸進，集約土地，合理布局，它既需要宏觀層面的研究和探索，對城市的未來要有符合社會發(fā)展趨勢和科技發(fā)展方向的遠大目標，同時更需要在微觀層面的實踐和落實，在實際建設實踐中總結(jié)方法，創(chuàng)新發(fā)展。

2 土地和空間集約利用的背景和趨勢

2.1 大多數(shù)城市還處于快速擴張時期

新中國成立以后，城市布局納入國家統(tǒng)一的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃中進行規(guī)劃，開始了城鎮(zhèn)化步伐。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展受政策導向作用大。改革開放以后，人口從農(nóng)村向城市的流動就呈現(xiàn)出一種突然爆發(fā)的局面，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。一定時間內(nèi)中國的城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)增長，城市的用地擴張趨勢還將持續(xù)相當長的一段時間。

2.2 土地資源處于稀缺狀態(tài)

中國是個人多地少的國家，土地資源對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的支撐作用與制約作用是其他生產(chǎn)要素所不能比擬的。我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中建設用地的供求關系已經(jīng)嚴重失衡。據(jù)有關部門測算，如果人均城市建設用地面積不變，按照目前城市建設用地的擴張速度，2020年要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標，所需要的建設用地總量至少達到1億～2億畝，而可供建設用地的總量（包括農(nóng)村建設用地）僅3400萬～4000萬畝，兩者之間存在巨大缺口。

作為一個土地資源比較稀缺的國家，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化賴以支持的土地“本錢”十分有限，使得土地資源的配置必須“精耕細作”。土地集約利用是任何一個城市都必須面對的現(xiàn)實問題。

2.3 相關法規(guī)的頒布造成再開發(fā)難度加強

2 00 7 年10月1日開始執(zhí)行的《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”體現(xiàn)了對不同物權(quán)主體實行平等保護的原則，既尊重了國有財產(chǎn)，也保障著城市富裕人群和農(nóng)村貧困人口的利益，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。在第一百三十六條規(guī)定“建設用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權(quán)，不得損害已設立的用益物權(quán)”。 此條規(guī)定明確對已辦理產(chǎn)權(quán)私有財產(chǎn)的保護，在各地的城市改造建設中，對應城市建設來講，舊城改造的難度加強。

綜上所述，對于城市建設管理者來說，在城鎮(zhèn)化快速增長的浪潮前，面臨雙重的壓力，一方面不能盲目擴大和新增城市建設用地，另一方面舊城更新的難度和成本空前巨大，土地集約利用是現(xiàn)階段城市建設的必然選擇。

3 引發(fā)的思考

回顧我國的城市建設過程即城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，可以明顯分為兩大時期，改革開放以前市政府主導，當時中國走的是一條非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化道路，政府努力推動工業(yè)，但是工業(yè)化沒有和城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合，工業(yè)發(fā)展了，城市卻沒有得到發(fā)展。改革開放后，城鎮(zhèn)化的動力機制發(fā)生了變化，國家強制因素的減少和市場因素的增加，導致中國的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。

改革開放已過去30多年的時間，回顧以往的城鎮(zhèn)化進程，在快速發(fā)展的同時，發(fā)現(xiàn)我國的城鎮(zhèn)化還處于粗放的土地利用和增長階段。人均用量不僅超過了國家標準，而且還遠遠高于世界平均水平。并不符合我國人多地少的基本國情，城市的土地利用處于簡單粗放式的利用，土地的最大使用價值沒有挖掘出來。

從經(jīng)濟地理學的觀點來看，“城市是土地利用的一種經(jīng)濟形式”。城鎮(zhèn)化是從鄉(xiāng)村變化為城市的過程，實質(zhì)上就是土地等自然資源和社會資源的利用從粗放型向集約型進化的過程，是生產(chǎn)方式和社會生活方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)化的社會過程。城市的進步與發(fā)展，同樣也是資源利用與生產(chǎn)、生活方式的集約化程度由低級向高級的進步與發(fā)展的過程。

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展那和社會進步的必然趨勢，土地集約利用在城鎮(zhèn)化進程中大勢所趨。

4 現(xiàn)階段土地出讓轉(zhuǎn)讓模式的問題

城市建設的多樣性決定著建設用地使用的多樣性，靈活的土地利用可以最大化的實現(xiàn)城市規(guī)劃設計的思路及想法。土地資源的合理開發(fā)利用是未來城市建設的關鍵。

2 0世紀80年代初我國開始土地使用制度的創(chuàng)新，即由改革前的“無償、無限期、無波動”的土地使用制度改革為“有償、有限期、有流動”的土地使用制度，同時建立土地儲備制度來促使招標、拍賣、掛牌等市場化方式在土地出讓中成為主流，強化市場在土地資源配置中的作用。

我國目前的土地出讓模式為采用競拍，并根據(jù)“價高者得”的原則，確定土地使用權(quán)所有者。土地部門依據(jù)土地使用性質(zhì)，一次性出讓一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)。這樣做的好處是，避免了暗箱操作，使國家的利益得到了最大化的保證。但是，隨著城市的發(fā)展，城市建設的進行，也暴露出了一些問題，無法滿足城市日新月異的快速發(fā)展及城市建設的多樣性需要。

4.1 土地使用權(quán)出讓時間過長，再開發(fā)受到限制

依據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地的使用權(quán)出讓的最高年限，居住用地為70年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，工業(yè)用地為50年，綜合用地為50年。土地使用者在簽訂土地出讓合同后的規(guī)定時間內(nèi)，支付全部的土地使用權(quán)出讓金。

回顧歷史，審視國外城市建設的成功案例，城市的建設一個長期的探索過程。對我國城市管理者和建設者來說，真正的開始研究城市只有30年，而開始建立城市建設理念還是在近10年的時間。城市總體規(guī)劃的規(guī)劃時限是20年，而對于在規(guī)劃指引下的建設用地出讓年限均遠遠超過城市總體規(guī)劃的時限。對待總體規(guī)劃在宏觀層面我們尚感覺無法把握城市發(fā)展的準確方向，而在微觀層面的建設中要明確建設用途，這何其難也，又如何保證與未來城市的發(fā)展相一致呢？同時我國的城市建設水平難以保證住宅使用70年，土地使用權(quán)分宗后，擁有眾多的使用權(quán)所有者，在70年間房屋改造如何進行，將在未來一段時間內(nèi)困擾城市的管理者。

4.2 出讓空間使用形式單一，對空間和地下使用限定不清

國有土地使用權(quán)出讓時，明確要求每宗用地必須在平面上擁有土地邊界和位置，一經(jīng)出讓不允許修改。

由于在合同中沒有明確的界定，僅規(guī)定容積率和建筑高度，土地使用權(quán)出讓期內(nèi)地上、地下的開發(fā)利用權(quán)統(tǒng)一將歸土地使用權(quán)所有者。土地使用權(quán)所有者如何使用土地和是否集約利用土地無法在后期的審查中予以要求和限制，甚至于未來土地的再利用，均受到土地使用權(quán)所有者的牽制，極大造成了土地資源的浪費。這一現(xiàn)象已在現(xiàn)有城市舊區(qū)的挖潛改造中體現(xiàn)出來。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展、技術的進步，城市建設的延伸，土地資源的稀缺，使土地的地下和空中再開發(fā)成為了必然趨勢，由于現(xiàn)時土地使用權(quán)出讓時的對于空間使用的界定不清，土地的再開發(fā)利用難以進行。

4.3 土地使用權(quán)出讓金收取方式單一，無法真實反映土地價值

我國現(xiàn)階段的土地使用權(quán)出讓金是批租制，即在土地出讓初期將出讓年限內(nèi)的土地使用費用一次性收取，這樣將造成國有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權(quán)，從短期來看，土地所有者可以獲得較多的土地收益。但從長期來看，批租制等于把土地的升值增值收益無償?shù)霓D(zhuǎn)讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤。由國土資源部公布的相關數(shù)據(jù)可以看出近幾年土地價值上升幅度較大，但是其利潤均歸于土地使用權(quán)所有者，土地的增值價值沒有通過土地使用權(quán)出讓金得以體現(xiàn)。同時土地使用者如果低價“買斷”長期使用權(quán)之后，沒有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動力，土地低效利用或閑置不可避免。

4.4 土地使用權(quán)屬分散，降低區(qū)域整體的土地使用價值

在土地出讓時由于周邊實際情況，可能存在土地權(quán)屬相互交織的現(xiàn)象。另外2009年11月為避免囤地的現(xiàn)象發(fā)生，國土資源部印發(fā)《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，其中針對經(jīng)營性住宅用地首次提出明確限制。土地使用權(quán)分塊出讓，土地的使用權(quán)屬將分散至各個用地單位，用地單位的不同建設需求決定了各自不同的建設方式，不同建設時間決定土地使用能否達到最優(yōu)化。如果在土地出讓時僅就地論地，不考慮周邊因素，將可能造成未來周邊用地開發(fā)的低效益，降低區(qū)域整體的土地使用價值。

5 集約式的土地出讓模式探討

“集約”最早見于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學中。集約是相對粗放而言，集約化經(jīng)營是以效益（社會效益和經(jīng)濟效益）為根本對經(jīng)營諸要素重組，實現(xiàn)最小的成本獲得最大的投資回報。

對于土地這個生產(chǎn)要素的集約利用表現(xiàn)為在土地出讓時充分考慮時間、空間和權(quán)屬要素，是土地的經(jīng)濟效益最大化，因此土地出讓的集約化則表現(xiàn)在以下四方面：

5.1 減少土地出讓的時間，加強對土地續(xù)租的管理，實現(xiàn)土地合理循環(huán)利用

對應我國的實際建設情況，現(xiàn)實情況是土地出讓的時間過長。減少地出讓的時間，建議土地出讓的年限與城市總體規(guī)劃的時限相一致。同時，加強對土地續(xù)租要求和續(xù)租標準的研究，對于與城市規(guī)劃總體思想相一致的土地可以續(xù)租，對與城市規(guī)劃和未來建設可能變化的地區(qū)，應根據(jù)實際情況確定是否續(xù)租或以年度為單位續(xù)租。土地出讓做到與城市發(fā)展協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)土地的循環(huán)利用，達到土地使用的集約化。

5.2 分層出讓土地空間，合理利用土地，達到土地和空間的集約化

隨著科學技術的發(fā)展與信息社會的到來，城市用地與建筑物在性質(zhì)和使用功能上的兼容性越來越強。多功能、綜合性已成為土地利用和建筑活動空間組織與設計的一種趨向。城市空間的相互滲透與流動，使土地在三維空間上的利用成為可能。建筑向高空發(fā)展，向地下發(fā)展的技術相當成熟。在土地出讓時明確提出地下使用權(quán)和高空使用權(quán)，鼓勵土地使用權(quán)所有者向高空和地下發(fā)展。如近期無法實現(xiàn)向高空和地下發(fā)展，出讓時將其高空土地使用權(quán)和地下土地使用權(quán)剝離出來，再行出讓給其他有意向的建設單位或建設為城市公共空間。

通過高空土地使用權(quán)和地下土地使用權(quán)的劃分，最大限度的實現(xiàn)土地的空間價值，比簡單化的土地集約利用更具有空間屬性，為城市未來發(fā)展留有空間和余地。

5.3 變更出讓金收取方式，實現(xiàn)土地價值的最大化

對于土地的價值由三個方面構(gòu)成，一是首次拍賣和競標的價值，二是土地的年租金，還有就是續(xù)租時的土地價值。首次拍賣是土地價值的最大收入。土地的年租金是政府通過每年評估房地產(chǎn)租值來調(diào)整實際的租金額，用以確定土地的年租金。從而獲得土地的增值收益。土地續(xù)租是獲取土地增值的一個機會，如政府不需要用于公共用途開發(fā)，于承租人簽訂新的合同，確定新租約和建設公共設施的要求，并按當時的完全市場價格收取而外的續(xù)租地價。

通過變更現(xiàn)有的土地出讓金收取方式，達到土地的最大價值，同時是土地使用權(quán)所有者處于繳納地租的壓力下，具有了集約使用土地的動力，保證土地高效集約利用。

5.4 考慮不同土地權(quán)屬的相互關系，綜合統(tǒng)籌，實現(xiàn)不同利益群體的土地集約利用

由于分塊出讓可能帶來土地使用上的不經(jīng)濟，在土地出讓時通過科學預測和規(guī)劃方案的深入研究，對出讓土地的邊界進行優(yōu)化和整合，根據(jù)土地利用最為集約的方案確定出讓界限。對于近期不適宜建設的用地通過土地儲備制度儲備起來，用于未來統(tǒng)一建設。同時在土地出讓時明確周邊用地未來建設意向，做到對城市建設用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城市用地的區(qū)域整體集約利用。

結(jié)語

當今社會科技飛速發(fā)展，城市建設和管理者應科學地制定城市發(fā)展目標，利用各種有利機制和合理政策，合理配置各種城市資源，使之公平、合理與高效。控制城市土地使用和空間利用的模式，以對城市發(fā)展的時空次序作出合理的安排與調(diào)控，使城市逐步由低級向高級發(fā)展，由粗放型向集約化的轉(zhuǎn)變。這就是城市建設與發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展之路，也是城市規(guī)劃與建設的集約化之路。

[1]聯(lián)合國人居環(huán)境署.全球化世界中的城市——全球人類住區(qū)報告2001[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2004.