建議將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理

財(cái)政專戶管理是否科學(xué)規(guī)范，不僅事關(guān)財(cái)政資金的安全效率，更深刻影響國(guó)家宏觀調(diào)控實(shí)施和財(cái)政體制改革。現(xiàn)行財(cái)政專戶管理存在問(wèn)題多，產(chǎn)生弊端多，越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，為此，建議將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)管理，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶資金的有效管理。

一、將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)管理的必要性

現(xiàn)行財(cái)政性資金繳庫(kù)和撥付方式，是通過(guò)財(cái)政部門在國(guó)庫(kù)設(shè)立單一賬戶、收入機(jī)關(guān)在國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行及信用社設(shè)立的多重財(cái)政賬戶分散進(jìn)行的。這種運(yùn)作方式弊端多。

（一）專戶數(shù)量大、種類多，隨意開戶、多頭開戶問(wèn)題突出

據(jù)調(diào)查，至2013年10月末，某樣本縣縣共開有財(cái)政專戶90戶，28種類型，主要包括非稅收入、國(guó)土收入、社保、醫(yī)保、基建、國(guó)債、預(yù)算外資金、扶貧、債務(wù)資金、節(jié)能減排、危房改造、工資資金中央特色專戶、世界銀行貸款等。在8家金融機(jī)構(gòu)中，開設(shè)2個(gè)以上性質(zhì)、名稱相同的專戶的50%。

（二）資金轉(zhuǎn)移不規(guī)范，資金流向存隱憂

由于專戶開戶銀行的選擇以及資金在專戶間的轉(zhuǎn)移均缺乏規(guī)范管理，地方政府出于對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的扶持，往往將專戶資金（尤其是增量資金）轉(zhuǎn)向農(nóng)信社和地方商業(yè)銀行，一旦發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)殃及地方財(cái)政資金。據(jù)調(diào)查，該縣在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社等財(cái)政專項(xiàng)資金達(dá)0.32億元，占全部財(cái)政存款的26.22%。

（三）資金閑置嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)隱患較大

由于大量的財(cái)政資金分散在各種不同的財(cái)政專戶上，造成資金嚴(yán)重閑置。從調(diào)查的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，該縣地方財(cái)政專戶余額1.22億元是國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額2倍，第二國(guó)庫(kù)特征明顯。

（四）增加資金撥付環(huán)節(jié)，專戶資金使用缺乏外部監(jiān)督

部分財(cái)政部門把財(cái)政專戶作為其控制預(yù)算進(jìn)程的工具，預(yù)算資金“國(guó)庫(kù)——財(cái)政專戶——預(yù)算單位”的分散撥付劃轉(zhuǎn)方式，既增加了撥付環(huán)節(jié)，也規(guī)避了國(guó)庫(kù)監(jiān)督，不利于財(cái)政資金的安全合規(guī)運(yùn)行。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)巨額財(cái)政性存款的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致地方政府以提供貸款多少作為分配財(cái)政存款的狀況，造成大量的財(cái)政資金存放在商業(yè)銀行，而大量的金融資源流向地方政府，中小微企業(yè)所得甚少，造成金融資源錯(cuò)配。

二、專戶資金納入國(guó)庫(kù)管理的可行性

（一）國(guó)庫(kù)信息化技術(shù)扎實(shí)完善，為財(cái)政資金專戶納入國(guó)庫(kù)管理提供了有力保障

經(jīng)過(guò)多年的信息系統(tǒng)建設(shè)和完善，國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)（TMIS）、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）三大核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)基本建成，并基本覆蓋全國(guó)各級(jí)國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)安全高效，國(guó)庫(kù)服務(wù)社會(huì)的技術(shù)手段和保障能力大幅提升。人民銀行在全國(guó)建立了現(xiàn)代化的大、小額支付清算體系，特別是近年來(lái)國(guó)庫(kù)辦理的直接支付業(yè)務(wù)既方便又快捷，為財(cái)政專戶納入國(guó)庫(kù)管理奠定了扎實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）國(guó)庫(kù)制度日益完善，為財(cái)政資金構(gòu)建了安全屏障

長(zhǎng)期以來(lái)，人民銀行國(guó)庫(kù)以國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的規(guī)范性、安全性、流動(dòng)性、收益性管理為主線，高度重視制度建設(shè)，逐步搭建了“操作流程優(yōu)化、內(nèi)控機(jī)制科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任明晰、控制重點(diǎn)突出”的國(guó)庫(kù)管理制度框架，將國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)種類和各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)都納入制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)保障了國(guó)庫(kù)資金安全完整，為財(cái)政專戶資金進(jìn)入國(guó)庫(kù)管理提供了堅(jiān)實(shí)的安全堡壘。同時(shí)，各級(jí)國(guó)庫(kù)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和地方性業(yè)務(wù)需要，不斷進(jìn)行制度建設(shè)和完善。

（三）國(guó)庫(kù)辦理財(cái)政預(yù)算收支經(jīng)驗(yàn)豐富，人員履職能力強(qiáng)

當(dāng)前，人民銀行國(guó)庫(kù)擁有長(zhǎng)期辦理財(cái)政資金預(yù)算收支積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在近30年經(jīng)理國(guó)庫(kù)過(guò)程中，人民銀行國(guó)庫(kù)不斷推動(dòng)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，在國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理方面積極探索，建立了一套行之有效的業(yè)務(wù)操作和監(jiān)督管理辦法，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)得以準(zhǔn)確及時(shí)辦理，國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范，為財(cái)政專戶全部納入國(guó)庫(kù)管理提供了牢固的實(shí)踐保障。國(guó)庫(kù)系統(tǒng)人員已經(jīng)具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力，這為財(cái)政資金專戶納入國(guó)庫(kù)管理提供了有力的人才保障。

（四）國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大，為推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理財(cái)政專戶創(chuàng)造了條件

一是面對(duì)巨額的財(cái)政資金，各級(jí)政府也存在加強(qiáng)資金管理的內(nèi)在需求。以某樣本縣為例，國(guó)庫(kù)及專戶資金余額從2010年末的0.7億元增加到2013年10月末的1.22億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)26.05%。二是社會(huì)大眾對(duì)推行陽(yáng)光財(cái)政的要求迫切，以及人民銀行實(shí)行垂直管理不受地方各級(jí)政府部門控制的超然地位，為財(cái)政專戶納入人民銀行國(guó)庫(kù)管理奠定了良好的輿論氛圍及民心保障。三是國(guó)庫(kù)服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，不再局限于傳統(tǒng)的預(yù)算收支核算。2007年以來(lái)，某樣本縣縣已開辦涉農(nóng)資金、社保資金、救災(zāi)款項(xiàng)撥付等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)庫(kù)直撥項(xiàng)目14項(xiàng)，累計(jì)直撥資金近1億元。

三、建議

（一）對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行聯(lián)合清理

與財(cái)政部門對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行聯(lián)合清理、整頓，撤銷無(wú)有效文件依據(jù)開設(shè)的財(cái)政專戶以及政策執(zhí)行到期或長(zhǎng)期不發(fā)生業(yè)務(wù)的財(cái)政專戶，精簡(jiǎn)歸并資金性質(zhì)相同或相似的財(cái)政專戶，為財(cái)政專戶納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理奠定基礎(chǔ)。

（二）加快推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

建議在新《預(yù)算法》中，明確國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，在《中國(guó)人民銀行法》中強(qiáng)化人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，明確人民銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政收支執(zhí)行的事中監(jiān)督地位，并及時(shí)修改完善《國(guó)家金庫(kù)條例》及相關(guān)法律規(guī)章，明確人民銀行辦理各項(xiàng)財(cái)政資金的收繳支付及監(jiān)督管理權(quán)限。

（三）加快統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)步伐

進(jìn)一步明確國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、基本原則、系統(tǒng)架構(gòu)、組織體系等，為建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)；制定切實(shí)可行的規(guī)劃實(shí)施方案，有條不紊地推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)工作；堅(jiān)持“繼承與發(fā)展”，有效整合、優(yōu)化現(xiàn)有系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行系統(tǒng)向發(fā)展規(guī)劃的平穩(wěn)過(guò)渡及有效對(duì)接。

（四）完善地方財(cái)政體制改革，加快集中支付的改革步伐

按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，加快推進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門專項(xiàng)資金由國(guó)庫(kù)辦理直接支付的步伐，上下級(jí)財(cái)政部門之間的專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、上繳下解等所有財(cái)政部門之間的資金，全部實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付；加快實(shí)現(xiàn)財(cái)政非部門預(yù)算管理單位的國(guó)庫(kù)集中支付步伐，在將所有預(yù)算單位納入國(guó)庫(kù)集中支付管理的同時(shí)，將非部門預(yù)算單位的財(cái)政專項(xiàng)資金支出，納入國(guó)庫(kù)集中支付管理。

作者簡(jiǎn)介：馮海悅（1992-），女，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2011級(jí)5班，本科在校生。endprint