環(huán)境法庭原告資格受限問(wèn)題的分析與對(duì)策

朱志煒

(北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系，北京 100083)

2007年11月20日我國(guó)第一個(gè)環(huán)境法庭在貴陽(yáng)市設(shè)立。從貴陽(yáng)市環(huán)保兩庭成立至今已有6年時(shí)間，這6年時(shí)間里環(huán)境法庭如雨后春筍般在全國(guó)各地紛紛成立。但是在法庭數(shù)量增加的同時(shí)，很多問(wèn)題暴露了出來(lái)，比如為人們所津津樂(lè)道的“無(wú)案可審”的問(wèn)題。針對(duì)環(huán)境法庭的這些問(wèn)題，研究者不在少數(shù)，筆者在參考前人的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致的剖析，并給出建議。

1 原告資格受限的問(wèn)題

“無(wú)案可審”最主要的原因就是原告資格受限的問(wèn)題。原告資格可以分非公益訴訟和公益訴訟兩種。

1.1 非公益訴訟:資格限于直接利害關(guān)系人 非公益訴訟情況下，原告資格范圍非常小。環(huán)境法庭沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境訴訟法，因此環(huán)境案件的訴訟規(guī)則主要遵循民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。《民事訴訟法》第一百十九條第一款規(guī)定:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”這就將原告限定在了與案件本身“有直接利害關(guān)系”的主體上。但環(huán)境問(wèn)題本身具有排污隱蔽性、污染損害發(fā)生滯后性、受害者自身能力的不足、因果關(guān)系復(fù)雜性等特點(diǎn)，環(huán)境問(wèn)題的這些特點(diǎn)導(dǎo)致了環(huán)境污染的受害者往往不能及時(shí)“出現(xiàn)”，受害者這一群體也不是固定的群體，其本身具有廣泛性和流動(dòng)性。環(huán)境污染者與環(huán)境污染的受害者之間往往也沒(méi)有直接的民事法律關(guān)系，而環(huán)境污染者的污染行為也不是針對(duì)某一個(gè)特定的人或特定的群體做出的，污染者只是在進(jìn)行合法地進(jìn)行生產(chǎn)，這就導(dǎo)致很多受環(huán)境污染侵害的受害人無(wú)法成為民事訴訟法上的適格原告，從而失去了通過(guò)司法途徑解決環(huán)境民事糾紛的可能。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，甲河流的上游有一家化工企業(yè)，該企業(yè)經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)的審批進(jìn)行生產(chǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程中將大量污水排入河流，導(dǎo)致了河流的嚴(yán)重污染。在河流下游的A農(nóng)戶(hù)依靠河流進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖，由于企業(yè)的排污行為遭受了巨大的損失。同時(shí)，河流沿岸的居民由于河流的污染，無(wú)法進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活，身心都遭受到了極大的損害。該河流以前是一個(gè)風(fēng)景優(yōu)美的旅游景點(diǎn)，每年都有大量的游客來(lái)此游玩，自從企業(yè)污染河流以后，游客數(shù)量大幅減少。在這一案例中，要對(duì)該企業(yè)的污染行為進(jìn)行訴訟，就必須要有適格的原告，而按照現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定(暫不討論公益訴訟)，具有原告資格的受害者就只有河流下游的A農(nóng)戶(hù)，河流沿岸的居民和來(lái)此游玩的游客都因無(wú)法證明自己遭受損失而不具有與本案的直接利害關(guān)系，也就不具有原告資格。顯然，民事訴訟法這一嚴(yán)格限制原告的資格的規(guī)定，嚴(yán)重限制了環(huán)境污染的受害者成為環(huán)境污染訴訟案件原告的可能。所以不難看出，環(huán)境污染糾紛本身具有的諸多特點(diǎn)，使得環(huán)境污染糾紛和傳統(tǒng)的民事糾紛有很大的區(qū)別，自然很難用為后者制定的法律來(lái)解決前者的問(wèn)題，其中原告資格受限的問(wèn)題尤為直接和明顯，成為環(huán)境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的一個(gè)關(guān)鍵瓶頸。

1.2 公益訴訟:訴訟主體無(wú)法律明確規(guī)定 公益訴訟也面臨著同樣的問(wèn)題。2012年8月31日修改通過(guò)的《民事訴訟法》(2013年1月1日實(shí)施)第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一新增的法律條款為公益訴訟提供了立法依據(jù)。按理說(shuō)，我國(guó)的公益訴訟從此應(yīng)該蓬勃開(kāi)展，環(huán)境污染案件的公益訴訟應(yīng)該較之以前大幅增加，可事實(shí)是否如此呢?

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2012年底有公開(kāi)報(bào)道的，我國(guó)各級(jí)法院已經(jīng)受理的各種類(lèi)型的環(huán)境公益訴訟案件至少有54起。其中，環(huán)境行政公益訴訟7起，環(huán)境民事公益訴訟47起。檢察院為原告起訴的17起，行政機(jī)關(guān)為原告起訴的22起，環(huán)保組織為原告起訴的9起，公民個(gè)人起訴的6起。而自2013年新修訂的《民事訴訟法》正式實(shí)施至今，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)按照此法關(guān)于環(huán)境公益訴訟條款的規(guī)定共提起7起環(huán)境公益訴訟，無(wú)一受理立案。

自2013年新修訂的《民事訴訟法》實(shí)施以來(lái)，人民法院對(duì)于環(huán)境污染公益訴訟案件的受理率不但沒(méi)有增加，反而大幅減少，對(duì)于本來(lái)受理的案件也不再受理。《南方周末》對(duì)此以:“修法善意遭遇地方懈怠，環(huán)境公益訴訟‘倒春寒’”為題專(zhuān)門(mén)發(fā)表社論，認(rèn)為“民訴法新增公益訴訟法條，但模糊表述遭遇懈怠解讀，成了地方法院不立案的借口。2013年，全國(guó)環(huán)境公益訴訟全面冰封”［1］。

究竟是什么原因使得全國(guó)環(huán)境公益訴訟遭遇“倒春寒”呢?筆者以為，雖然民訴法新增此項(xiàng)公益訴訟條款，但對(duì)于“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，法律則沒(méi)有充分、具體的規(guī)定。只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”現(xiàn)行法律限制了海洋環(huán)境污染公益訴訟權(quán)利主體，且主題規(guī)定不明確［2］。這一規(guī)定只局限于“海洋環(huán)境污染”的案件中，對(duì)于我國(guó)與日俱增的，覆蓋生產(chǎn)生活各方面的環(huán)境污染案件公益訴訟原告資格問(wèn)題的解決來(lái)說(shuō)，則是杯水車(chē)薪。大多數(shù)行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織都因法律沒(méi)有明確規(guī)定，而無(wú)法成為“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，也就失去了原告資格，多地法院因此拒絕立案。

在我國(guó)當(dāng)前的實(shí)踐中，檢察院及部分團(tuán)體在實(shí)際扮演這一角色。云南省在環(huán)境公益訴訟主體這一問(wèn)題上規(guī)定:只有檢察院及在我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體，可作為原告向法院提起訴訟。江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院的環(huán)境法庭除了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社團(tuán)組織外，還將各級(jí)環(huán)保行政職能部門(mén)、居民社區(qū)物業(yè)管理部門(mén)也納入了原告主體［3］。但是這么做是存在爭(zhēng)議的，一是這一類(lèi)問(wèn)題屬于對(duì)訴訟程序進(jìn)行規(guī)定的問(wèn)題，這一類(lèi)問(wèn)題上位法如果沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，下位法卻搶先規(guī)定是不符合法理的。兩地在這一問(wèn)題上的規(guī)定初衷顯然是為了解決環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題，但是這么做究竟是否合法，或者說(shuō)是否存在瑕疵是值得爭(zhēng)論的。而我國(guó)的司法實(shí)踐現(xiàn)在對(duì)此也沒(méi)有更好的解決辦法，只能睜一只眼閉一只眼。二是各地的環(huán)境司法實(shí)踐都沒(méi)有將公民個(gè)人納入到適格的原告主體中去。這主要是考慮到公民個(gè)人如果成為適格原告，容易因私人利益或其他原因起訴從而造成濫訴。但是這一規(guī)定避免了公民濫訴的同時(shí)，也關(guān)閉了公民個(gè)人通過(guò)公益訴訟解決環(huán)境污染問(wèn)題的渠道。筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》規(guī)定的“直接利害關(guān)系人”畢竟是少數(shù)，因此環(huán)境污染的公益訴訟是環(huán)境污染訴訟最重要的組成部分。而環(huán)境污染公益訴訟可以分為私益性環(huán)境公益訴訟和純公益性環(huán)境公益訴訟，前者在維護(hù)公共利益的同時(shí)，也維護(hù)了自己的利益;后者則單純是為了維護(hù)公共利益，不具有維護(hù)自己私益的特點(diǎn)。同樣以上述案例為例，如果某一個(gè)沿岸居民或者某一個(gè)常來(lái)此游玩的游客為河流污染提起對(duì)污染企業(yè)的訴訟，顯然他在維護(hù)了公共利益的同時(shí)也維護(hù)了自己享受優(yōu)美環(huán)境的利益，屬于私益性環(huán)境公益訴訟;如果一個(gè)路人或者其他地方的居民單純從保護(hù)環(huán)境和維護(hù)公共利益的目的出發(fā)，對(duì)污染企業(yè)提起訴訟，則不具有維護(hù)自己個(gè)人利益的因素，為純公益性環(huán)境污染公益訴訟。前者的訴訟主體是有限的，只有受污染影響的主體才可能提起私益性環(huán)境公益訴訟;后者的訴訟主體是無(wú)限的，任何人都可以提起此類(lèi)訴訟。如果法律法規(guī)對(duì)此不加以區(qū)分，一味地加以禁止和否定，則完全禁閉了公民個(gè)人參與環(huán)境公益訴訟的渠道，這一方面打擊了公民個(gè)人維護(hù)環(huán)境公益的積極性，另一方面也減少了環(huán)境污染公益訴訟的案源。公民個(gè)人無(wú)法成為環(huán)境法庭上的適格原告，是造成環(huán)境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的關(guān)鍵原因。

綜合以上兩種情況，筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境法庭案源少的第一個(gè)原因就是原告的資格受限的問(wèn)題，而我國(guó)法律法規(guī)在這一問(wèn)題上的規(guī)定處于“青黃不接”的尷尬情況:一方面，在傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟上，將原告資格限定在極小的范圍內(nèi)，將大多數(shù)受害者以及潛在的受害者擋在了法院大門(mén)之外。另一方面，法律法規(guī)對(duì)于公益訴訟的規(guī)定又極不完善、不成體系，新增的準(zhǔn)用性規(guī)則沒(méi)有法律法規(guī)與之呼應(yīng)，立法上有著極大的空白，使得環(huán)境公益訴訟處于十分被動(dòng)的局面。各地司法實(shí)踐在這一問(wèn)題上沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各自為政，各種嘗試也都紕漏百出。在這種“老路不通，新路無(wú)門(mén)”的情況下，環(huán)境法庭“無(wú)案可審”幾乎為必然。

2 通過(guò)環(huán)境權(quán)的設(shè)置拓寬原告資格

筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)原告資格的限制在學(xué)界飽受批判，絕大多數(shù)學(xué)者都呼吁盡快拓寬原告資格至公民個(gè)人，并以此將更多的環(huán)境糾紛納入法院審理的范圍，從而解決我國(guó)環(huán)境糾紛多，環(huán)境訴訟案件卻很少的問(wèn)題。立法上對(duì)拓寬原告資格的擔(dān)憂(yōu)主要表現(xiàn)為會(huì)產(chǎn)生濫訴，浪費(fèi)司法資源，降低司法效率。因此，如何在拓寬法院受案范圍，發(fā)揮環(huán)境法庭積極作用和防止濫訴之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，成了解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的“直接利害關(guān)系人”這一概念，就是為了防止濫訴而規(guī)定的，這一條款將那些案件與自己無(wú)直接利害關(guān)系的人排除在了原告資格之外。但是它在避免了濫訴的同時(shí)也將一些本來(lái)理應(yīng)具有原告資格的人排除在了原告資格之外。同樣以使用之前的例子，在這一例子中的沿岸居民由于無(wú)法證明自己發(fā)生了什么損失或什么權(quán)利受到侵害而無(wú)法成為適格原告。但不難看出，這些人如果就企業(yè)的污染行為提起訴訟，維護(hù)了公共利益，同時(shí)也維護(hù)了自己享受優(yōu)美環(huán)境的利益，屬于私益性環(huán)境公益訴訟，這類(lèi)人是理應(yīng)具有原告資格的人，怎樣才能讓這些人具備原告資格呢?筆者以為，最好的辦法就是將自然人呼吸新鮮空氣、欣賞美麗風(fēng)景等行為理解為一項(xiàng)自由或權(quán)利，這項(xiàng)自由或權(quán)利可以用“環(huán)境自由”或者“環(huán)境權(quán)”來(lái)表述。這種權(quán)利應(yīng)該和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“人身權(quán)”一樣受到法律的尊重和保護(hù)。那么，河流沿岸居民就不再是“沒(méi)有遭受損失，也沒(méi)有權(quán)利遭受侵害”的人了，他們都因?yàn)檫@項(xiàng)“環(huán)境權(quán)利或自由”受到了侵害而成為了“直接利害關(guān)系人”，從而具備了原告資格，可以以自己個(gè)人的名義在人民法院起訴。這樣做最大的好處就是找到了擴(kuò)大原告資格和防止濫訴之間的一個(gè)平衡點(diǎn)。不修改原有法律條款，就可以保持原有法律體系的穩(wěn)定性，不破壞原有的民事訴訟秩序，也具有原有法律條款防止濫訴的作用，具體表現(xiàn)就是其他無(wú)利害關(guān)系的人無(wú)法對(duì)此污染提起訴訟。與此同時(shí)，又讓私益性環(huán)境公益訴訟人，也就是那些本應(yīng)具有而現(xiàn)實(shí)中不具有原告資格的人擁有了原告資格，在一定程度上解決了我國(guó)環(huán)境法庭因原告資格受限而“無(wú)案可審”的問(wèn)題。可見(jiàn)，通過(guò)對(duì)“環(huán)境權(quán)”的設(shè)置，可以解釋許多環(huán)境法律問(wèn)題［4］，也可以順理成章地拓寬原告資格，解決環(huán)境法庭原告資格受限的問(wèn)題。

而對(duì)于純公益性的環(huán)境公益訴訟，則應(yīng)當(dāng)加以適當(dāng)?shù)南拗啤Ｒ驗(yàn)榧児嫘再|(zhì)的公益訴訟，其訴訟主體限制過(guò)少，范圍過(guò)大。如果不加區(qū)分，一味地將公益訴訟的主體放寬到公民個(gè)人，那么某一地發(fā)生了環(huán)境案件，全國(guó)各地的人都具有原告資格，都有權(quán)以自己的名義到當(dāng)?shù)氐姆ㄔ浩鹪V，這顯然不夠科學(xué)合理，會(huì)造成原告過(guò)多、訴訟程序混亂、法院不知應(yīng)該受理誰(shuí)提起的訴訟等混亂情況。所以筆者認(rèn)為現(xiàn)有的《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定有一定道理，但是還不夠完善。純公益性公益訴訟人雖然不應(yīng)有原告資格，但是他們監(jiān)督和保護(hù)環(huán)境的權(quán)利不應(yīng)被剝奪，所以他們應(yīng)該能到當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織進(jìn)行檢舉、申述和控告。對(duì)于民訴法五十五條中規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)立法加以明確，使得這些機(jī)關(guān)和組織就可以起到普通群眾和環(huán)境訴訟之間的橋梁作用。這些經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”在接受人民群眾的檢舉和申述的基礎(chǔ)上整合資源，有組織地提起環(huán)境公益訴訟。這種設(shè)計(jì)也有兩方面的好處，一方面，將《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”加以明確并對(duì)其授權(quán)，使得該條規(guī)定從環(huán)境公益訴訟起訴的障礙變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的立法依據(jù)，發(fā)揮了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的積極作用。另一方面，也使得純公益性的環(huán)境公益訴訟人舉報(bào)有門(mén)，申述有道。發(fā)揮了普通人民群眾保護(hù)環(huán)境的積極性，也極大地激發(fā)了他們關(guān)心我國(guó)環(huán)保事業(yè)，有序監(jiān)督社會(huì)的熱情。

3 結(jié)語(yǔ)

筆者以為，按照以上方法，將公益訴訟區(qū)分為私益性公益訴訟和純公益性公益訴訟并區(qū)別對(duì)待，分別給予他們不同的而又暢通的環(huán)境保護(hù)渠道，可以讓環(huán)境案件中不同主體的訴求分別得以有效、有序的表達(dá)，緩解社會(huì)矛盾，同時(shí)又最大程度地保護(hù)了我國(guó)民事訴訟程序的穩(wěn)定性和原有秩序。這能在有效拓寬我國(guó)環(huán)境訴訟的訴訟主體的同時(shí)，又最大程度地避免了不必要的、容易引起混亂的訴訟，即通常所說(shuō)的濫訴。這不失為一種值得嘗試的辦法。

［1］嚴(yán)定非，馬榮真，黃伯欣.修法善意遭遇地方懈怠環(huán)境公益訴訟“倒春寒”［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/93622.

［2］曝光臺(tái).海洋環(huán)境污染公益訴訟主體分析［EB/OL］.http://article.hongxiu.com/a/2013-9-13/4567738.shtml.

［3］黃莎.我國(guó)環(huán)境法庭司法實(shí)踐的困境及出路［J］.法律適用，2010(6):70.

［4］蔡守秋.論環(huán)境權(quán)［J］.金陵法律評(píng)論，2002(1):83.