法治中國背景下的法治北京建設(shè)

張真理

黨的十八屆三中全會提出了建設(shè)法治中國的偉大目標(biāo)，并進(jìn)行了一系列制度安排。法治中國進(jìn)入黨的綱領(lǐng)性文件，意味著社會主義法治建設(shè)進(jìn)入一個(gè)全新發(fā)展階段。正如習(xí)近平同志指出的，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，建設(shè)法治中國，目標(biāo)恢弘，但必須著眼當(dāng)下。沒有切切實(shí)實(shí)的落實(shí)，法治只能是一句空話。法治中國的落實(shí)，既在于國家自上而下的體制機(jī)制的改革，也在于地方法治的創(chuàng)新推動。

建設(shè)地方法治的正當(dāng)性

建設(shè)地方法治的正當(dāng)性首先體現(xiàn)在法治的社會性。法治是一種依據(jù)良法而治理的社會狀態(tài)，必然受到社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面條件的影響和制約。中國國土廣闊，各地區(qū)之間差異極大，區(qū)域的特殊性非常顯著，甚至出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、后工業(yè)社會同時(shí)并存的“時(shí)態(tài)雜合”現(xiàn)象。中國各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會條件的不同，決定了地方法治化的程度和要求勢必有極大的差異。因此，地方法治的發(fā)展與要求是對中國國情的一種自適應(yīng)性調(diào)整。

建設(shè)地方法治的正當(dāng)性還來自于法律適用中事實(shí)與規(guī)則的不對稱性。法治是一種規(guī)則之治，其運(yùn)行的核心要素是一種理性的思維過程，即通過法律方法將特定的事實(shí)置于規(guī)制之下從而得出某種判斷，以此判斷作為評價(jià)之標(biāo)準(zhǔn)與行為之依據(jù)。然而，這一思維過程面臨的永恒難題是待處理事實(shí)與規(guī)則之間的不對稱性，即事實(shí)來自于生活世界，永遠(yuǎn)是個(gè)別而具體的，而規(guī)則來自于法律世界，往往是一般的、抽象的。為了讓這一過程更為確定與合理，社會通常會將制定規(guī)范性文件的權(quán)限進(jìn)行分配，由低一級的立法機(jī)關(guān)制定出更為具體的規(guī)范性文件，從而為規(guī)則的具體化提供更具針對性的規(guī)范性陳述。如果說，依據(jù)憲法確立了國家的基本制度的話，那么其他的不同層次的法律、法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件就確立了不同層次的、更為具體而細(xì)密的制度。法治能否實(shí)現(xiàn)不僅取決于宏觀的制度或者框架是否良善，也取決于那些看似細(xì)微的具體制度的合理與正當(dāng)。省市是一級重要行政區(qū)域，省市政府在政治上具有被法律認(rèn)可立法權(quán)限以及相關(guān)的規(guī)范性文件的制定權(quán)限。省市政府制定的各種法規(guī)和規(guī)范性文件，構(gòu)建了一個(gè)個(gè)具體而微的制度體系，通過適用作用于社會生活，從而形成了區(qū)域的社會秩序。因此，地方法治在某種程度上說，就是執(zhí)法與司法解決事實(shí)與規(guī)則的不對稱性的必然結(jié)果。

地方法治的正當(dāng)性也體現(xiàn)于制度的競爭性流變。在中國的政治架構(gòu)下，一個(gè)區(qū)域的制度供給主要有兩個(gè)提供方：中央政府和地方政府。中央政府往往就發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等基本的框架提供總體的制度設(shè)計(jì)，并通過政治過程和行政管理過程確保這種發(fā)展思路實(shí)現(xiàn)。而地方政府則依據(jù)不違背或不抵觸的原則在總體制度框架下，根據(jù)自身的發(fā)展稟賦和地方人民的意愿，在眾多可能的發(fā)展選擇中，提供更適用于地方的制度產(chǎn)品。制度競爭、選擇、淘汰進(jìn)而實(shí)現(xiàn)變遷，不僅發(fā)生在中央所提供的制度產(chǎn)品，更發(fā)生在地方所提供的制度產(chǎn)品。地方制度產(chǎn)品的相互競爭、優(yōu)勝劣汰，不僅取決于制度產(chǎn)品能否充分利用區(qū)域內(nèi)的各種要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的生產(chǎn)組合，培育出穩(wěn)定而優(yōu)質(zhì)的增長點(diǎn)，而且取決于制度產(chǎn)品能否在外部資源的爭取和配置中獲得更為優(yōu)勢的地位。中國改革歷程中，中央統(tǒng)一制度框架下，地方以差異化的制度產(chǎn)品為方式的相互競爭起著極為獨(dú)特的作用。

北京作為一級地方政府，推動地方法治建設(shè)也是面臨的重要任務(wù)。法治北京建設(shè)是法治中國建設(shè)不可或缺的有機(jī)組成部分，也是實(shí)踐地方法治的重要戰(zhàn)略。尤其是在全面深化改革的背景下，如何能最大限度地發(fā)揮法治公平正義的價(jià)值，又做到權(quán)利的均等化進(jìn)程與公共資源使用的調(diào)整與重構(gòu)保持合理的張力，對于北京這個(gè)集多種職能于一身的特大城市而言，是建設(shè)法治北京的重要實(shí)踐命題。

建設(shè)法治北京的實(shí)踐基礎(chǔ)

北京的法治建設(shè)已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)法治北京目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

維護(hù)社會安全穩(wěn)定，服務(wù)科學(xué)發(fā)展。社會的安全穩(wěn)定是法治建設(shè)的前提，也是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。北京歷來重視社會穩(wěn)定，特別強(qiáng)調(diào)通過法治建設(shè)維護(hù)社會安全穩(wěn)定。近年來更是以“平安北京”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，不斷強(qiáng)化系統(tǒng)性、綜合性、社會化的社會安全穩(wěn)定的防控格局，從而實(shí)現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展促安全穩(wěn)定、安全穩(wěn)定保科學(xué)發(fā)展的良性互動。黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制日趨健全，矛盾糾紛化解體系日漸完善，社會基層基礎(chǔ)工作進(jìn)一步強(qiáng)化，分區(qū)域、多層次的社會治安防控體系逐步建立，社會服務(wù)和管理成為政府職能轉(zhuǎn)變的新途徑，流動人口服務(wù)管理工作初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、信息化，群眾安全感逐年提升。

以制度建設(shè)為核心，探索體制機(jī)制創(chuàng)新。北京地方立法制度不斷完善，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、人大發(fā)揮主導(dǎo)作用、政府發(fā)揮基礎(chǔ)作用、人民群眾廣泛參與的地方立法工作格局逐步形成。地方立法重大問題的黨委決策制度、法規(guī)預(yù)案研究工作機(jī)制、立項(xiàng)論證制度、法規(guī)審議制度、立法后評估等制度的建立和完善凸顯了北京地方立法的時(shí)代感和創(chuàng)新性。以行政機(jī)關(guān)績效管理制、依法行政考核制、行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作制等制度為基礎(chǔ)，以旨在減少審批事項(xiàng)、簡化審批程序、下放審批權(quán)限的行政審批制度改革為突破，以信息公開效能監(jiān)察制度、依申請公開收費(fèi)明示制度、政府官網(wǎng)信息公開制度為推動，北京法治政府水平再上新臺階。北京司法機(jī)關(guān)以司法公開化、司法信息化為基礎(chǔ)，以科學(xué)的司法管理制度、有效的司法監(jiān)督制度、多元化矛盾糾紛化解機(jī)制為核心，以多種主體參與的監(jiān)督司法機(jī)制和司法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制為保障，積極服務(wù)于科學(xué)發(fā)展的大局，締造了一個(gè)公正、廉潔、高效的司法體系。

以權(quán)益保障為依歸，堅(jiān)持法治為民。北京地方立法已經(jīng)將“規(guī)范約束權(quán)力運(yùn)行，保障公民合法權(quán)益，整合協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會公平正義”作為基本價(jià)值取向。規(guī)范勞動關(guān)系、推進(jìn)社會保障、增進(jìn)社會福利和保護(hù)特殊群體權(quán)益等方面的民生立法已經(jīng)成為新的立法重點(diǎn)。在行政執(zhí)法上，嚴(yán)格管理行政執(zhí)法人員的資質(zhì)，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，深入推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)，認(rèn)真落實(shí)行政處罰案卷評查、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)等制度，確保北京市各級執(zhí)法部門嚴(yán)格依法行政，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。在糾紛解決中，通過大力推進(jìn)人民調(diào)解、司法調(diào)解，建設(shè)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織，推動行政復(fù)議的和解、調(diào)解結(jié)案，切實(shí)貫徹調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合的原則，降低了當(dāng)事人的訴累，提高了法律的實(shí)效。

重視多方合作，建立善治格局。通過健全政府信息公開組織機(jī)構(gòu)、完善公開制度、拓展公開渠道、加強(qiáng)考核監(jiān)督，社會多方主體參與公共政策制定的權(quán)利得到了進(jìn)一步落實(shí)，開放政府也日漸成為現(xiàn)實(shí)。北京市政府信息公開狀況在全國各省市中穩(wěn)居前茅。隨著北京在立法聽證、行政聽證、司法聽證等領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新、積極推進(jìn)，聽證已經(jīng)成為個(gè)人和組織參與社會公共生活、表達(dá)自身利益訴求的重要途徑。北京作為“網(wǎng)都”，網(wǎng)絡(luò)問政尤為活躍，網(wǎng)絡(luò)施政也漸趨成熟。以行政立法過程的民主化、行政執(zhí)法過程的溝通化、公共服務(wù)提供方式的多元化等為標(biāo)志，“命令——服從”的封閉性行政管理方式逐漸被放棄，一種順應(yīng)公共治理需求、奉行“開放、參與、共贏”的合作行政模式逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。以區(qū)域規(guī)劃和研究成果為思想儲備，以區(qū)域工作會議、地區(qū)間協(xié)議、城市論壇為主要工作機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施共建、經(jīng)濟(jì)合作、水資源利用和開發(fā)、旅游聯(lián)合開發(fā)、社會治安和重大安保任務(wù)的協(xié)作為主要工作內(nèi)容，首都經(jīng)濟(jì)圈的跨區(qū)域合作治理已經(jīng)初步成型。

建設(shè)法治北京的途徑

為建設(shè)法治北京，推動法治中國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，北京市除了配合中央統(tǒng)一部署的強(qiáng)化憲法法律權(quán)威、深化行政執(zhí)法體制改革、司法獨(dú)立、強(qiáng)化對司法的監(jiān)督、人權(quán)的司法保障等方面的體制機(jī)制變革外，還應(yīng)當(dāng)從如下方面推動相關(guān)工作

增強(qiáng)法治北京建設(shè)的統(tǒng)籌性。目前，北京的法治建設(shè)基本上還處于“各自為政”、“分散推進(jìn)”的階段，缺乏統(tǒng)籌布局和整體規(guī)劃。為此，應(yīng)積極借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對法治北京建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，明確北京的法治發(fā)展目標(biāo)，確定推進(jìn)北京法治建設(shè)的基本途徑，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的制度配套。

突出法治北京的地方特色。北京法治作為一種地方性法治，應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊要求，更多地體現(xiàn)人們的愿景和訴求，更多地體現(xiàn)北京作為一個(gè)獨(dú)特地理空間所具有的特殊社會風(fēng)貌和人文涵養(yǎng)。但目前來看，北京法治建設(shè)地方特色體現(xiàn)并不充分，某些法律規(guī)則支配下的治理方式并不能完全體現(xiàn)北京的特殊性。這就導(dǎo)致政府在回應(yīng)、解決地方發(fā)展的重大需求方面，表現(xiàn)乏力、滯后、能動性不足。為此，應(yīng)在遵從國家法律框架的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“法治北京”的地方特色，以便更好地適應(yīng)北京的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

提升法治北京的民主維度。目前，對法治北京的建設(shè)，雖然北京的社會參與已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，但是社會參與途徑仍然不夠多樣，社會參與的程度仍然不能滿足民眾需求，社會參與的法定效力仍然缺乏相應(yīng)的制度建構(gòu)。如，當(dāng)前在行政決策和立法過程中，公眾參與明顯不足，協(xié)商式、參與式的行政模式尚未成為常態(tài)。這就需要進(jìn)一步提升公眾參與在全市各項(xiàng)工作中的地位，進(jìn)一步增強(qiáng)社會參與的實(shí)效。比如，可以參考政府信息公開的制度建設(shè)，加快首都公共企事業(yè)單位的信息公開的步伐，解決社會參與過程中的“信息不對稱”問題。以重大決策事項(xiàng)公眾參與的法定化為突破口，解決公眾參與的“選擇性適用”問題，擴(kuò)大公眾參與的范圍。明確公眾參與的實(shí)效和政府的反饋義務(wù)。如立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在通過各種方式征求公眾意見之后，應(yīng)當(dāng)形成公眾參與報(bào)告，并在此報(bào)告基礎(chǔ)上作出決策。公眾參與報(bào)告與決策結(jié)果均應(yīng)一并向社會公開，并對決策依據(jù)、決策理由進(jìn)行充分的說明。

促進(jìn)法治北京的城鄉(xiāng)均衡性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，法治先行。受制于我國社會經(jīng)濟(jì)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，北京的法治建設(shè)也表現(xiàn)出了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的特征。這也為我們的工作提出了現(xiàn)實(shí)要求。在推進(jìn)法治北京建設(shè)進(jìn)程中，可考慮加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展方面的立法，以城鄉(xiāng)一元的戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體的多元化公共服務(wù)提供機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)為重點(diǎn)，全面推動城鄉(xiāng)壁壘的消除，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的良性互動。其次，在堅(jiān)持實(shí)有人口同權(quán)的基礎(chǔ)上，因地制宜地建立和完善適應(yīng)于不同社會形態(tài)的治理機(jī)制，切實(shí)解決部分區(qū)域存在的治理失效問題。另外，提高農(nóng)村治理的實(shí)效、提高城市反哺農(nóng)村的力度也是需要特別關(guān)注的。

（作者：北京市社會科學(xué)院法學(xué)所副所長、副研究員）

責(zé)任編輯：魏曄玲