正確處理新型城鎮化進程中的六大關系

宋潔塵

日前，中央城鎮化工作會議全面分析了當前我國城鎮化發展形勢，明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。準確把握并正確推進中央提出的新型城鎮化戰略部署，必須正確認識和妥善處理以下六大關系。

正確處理目標與手段的關系

一方面，新型城鎮化核心是人的城鎮化，即尊重人的選擇，呵護民生訴求，體現以人為本。顯然這是新型城鎮化必須要承載的人文關懷使命。另一方面，新型城鎮化還承載著重大的經濟、社會和生態發展使命。正如會議所指出的那樣，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。城鎮化目標正確、方向對頭，走出一條新路，將有利于釋放內需巨大潛力，有利于提高勞動生產率，有利于破解城鄉二元結構，有利于促進社會公平和共同富裕。以人為本是新型城鎮化的出發點和落腳點，而新型城鎮化進程中經濟、社會、生態等多重效益的科學充分釋放是手段，手段必須要服務服從于以人為本的核心，才能確保新型城鎮化乘風破浪、揚帆遠航。

正確處理市場與政府的關系

推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長。推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實，方向要明、步子要穩、措施要實。可見，推進城鎮化進程也需要牢牢把握穩中求進的總基調，走質量效益型、生態環保型、人文品位化的城鎮化道路。在此過程中，一方面要處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。另一方面還要注意處理好中央和地方關系，中央制定大政方針、確定城鎮化總體規劃和戰略布局，地方則從實際出發，貫徹落實總體規劃，制定相應規劃，創造性地開展建設和管理工作。需要強調的是，無論市場，還是政府，在推動城鎮化進程中都必須尊重國情，遵循城鎮化的內在發展規律，既要糾政府主導城鎮化的偏，也要避免單純市場主導城鎮化可能帶來的負面效應累積，只有優勢互補、及時補位，才能相得益彰。此外，在合理劃分中央和地方在推進城鎮化進程中的職責分工的同時，還要樹立中央與地方合作思維。比如，治理城鎮化進程中的環境污染，中央和地方就需要聯手，形成合力，中央出臺規范的大框架，地方則因地制宜，制定細化的規則規范。在美國，聯邦政府層面有建筑規范和標準，以降低城市擴張帶來的環境污染問題。加州則進一步強制推行《加州綠能建設標準》，為加州興建的新型建筑制定了包括減少用水量在內的等量化標準。

正確處理特大城市、大中小城市與城市群的關系

長期以來，城市內部規模等級結構更多由行政等級所決定，而非城市本身的經濟功能所主導，導致少數特大城市功能高度集中，治理“城市病”迫在眉睫。而大量中小城市和建制鎮由于缺乏產業和公共服務支撐，導致對農村轉移人口的吸引力不足。加上受行政區劃的限制，城市群的集群效應沒有充分釋放出來，這在京津冀地區體現得更為突出。這次中央城鎮化工作會議明確提出要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。要根據城市資源稟賦，發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力，特別是要著力提高服務業比重，增強城市創新能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。不難看出，推進新型城鎮化，既要優化城市內部的等級結構體系，實現各等級城市的規模效益的最優化，還要從跨區域視角實現城市群整體規模效益的最大化。

正確處理投入與產出的關系

推進城鎮化離不開投資。只有妥善解決政府投資不足、社會資本投資受限、投入產出分配失衡等關鍵問題，城鎮化才能順利推進，這也是建立多元可持續的資金保障機制位列城鎮化六大任務的原因所在。會議提出要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，這就抓住了“財隨人走”的牛鼻子，為在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化提供了物質保障。會議還提到，在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革，當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。放寬市場準入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩定收益。上述措施的落實，一方面將大大拓寬城鎮化的投資渠道，改變以往地方政府“以地生財”、與民爭利的路徑依賴，另一方面也為社會資本參與城鎮化建設開辟了市場。

正確處理城市生產生活生態用地之間的關系

地從哪里來、怎么用？生態環境如何保護和發展？歷史文化如何傳承與發展？這些與市民息息相關的命題得到了充分的、令人期待的回應。比較倫敦、東京、巴黎等國際大都市的建設用地規模發現，以上城市建設用地面積占都市區總面積的比例一般介于20%～30%之間。如大倫敦建設用地為1596.2平方公里，約占大倫敦規劃區域總面積的23.7%。大巴黎地區建設用地為2723平方公里， 約占大巴黎地區總面積的22.7%。東京圈建筑用地（即商業、工業、住宅和其他建筑用地）面積為2854.95平方公里， 約占東京圈總面積的21.4%，若加上道路和交通設施用地面積， 所占比例約為29.4%。香港建設用地面積占全港土地總面積的23.4%，其余66.6%為林地、灌木及濕地，其中，46%為郊野公園等受法定保護的土地。從用地結構上看，國際大都市居住、交通和綠地所占比例最高，充分體現了以人為本的用地結構特色。商務辦公用地、公共服務設施用地、休憩娛樂用地、公園綠地等有所增長。其中，居住用地和綠化用地不僅規模擴張，而且所占比例明顯上升。在大倫敦，建設用地的總面積約為1584平方公里，2005年居住用地、綠化用地和交通用地三類用地的總規模合計達1355.2平方公里，約占其建設用地總量的84.9%。在東京都區部，2006年三類用地合計約占建設用地總量的86.3%。在紐約市，2006年三類用地合計約占建設用地總量的85.6%。在大巴黎地區，1996年三類用地占其建設用地總量的69%。根據發達國家城市的經驗，大體每發展1平方公里城市建設用地要同時發展2平方公里的綠色空間。在北京，規劃市區1040平方公里范圍內，平均2平方公里城鄉建設用地僅有1平方公里的綠色空間。

由此可見，新型城鎮化必須以內涵發展為導向，以優化城鎮內部用地結構為抓手，以傳承和發展城市文化為靈魂，統籌兼顧生產、生活、生態三大空間協調發展。因此，新型城鎮化更加強調內涵城鎮化。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。要根據區域自然條件，科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定。

新型城鎮化更加注重城市內部用地結構的優化。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量；不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發強度，增強抵御和減緩自然災害能力。

新型城鎮化更加注重文化傳承發展。要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。

正確處理科學與法治的關系

要進城的人多，城市現實的接納能力不足是目前和今后一個時期城鎮化面臨的突出矛盾。在具體操作層面上，顯然要先解決主要矛盾和突出問題，為此必須充分考慮權利和機會的平等和公平正義，又要兼顧現實的條件和可能。會議明確提出要推進農業轉移人口市民化，當前的主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口的落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。同時，會議還強調推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序的原則，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。上述舉措，充分體現了決策層統籌兼顧理想與現實的清醒和務實。在城鎮化的管理上，專家治市、民主治市、科學治市和法治治市將取代傳統的行政長官治市，城市管理將加速向城市治理轉型。會議強調，編制空間規劃和城市規劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆。

（作者：中關村國家自主創新示范區核心區發展研究中心主任、副研究員）

責任編輯：魏曄玲