地方兩會：降速增長，突出改革

王新華+楊釗

隨著全國兩會的臨近，全國各地相繼召開了兩會。此次地方兩會是在新一屆政府執政將滿一年的背景下召開的，黨的十八屆三中全會和中央經濟工作會議的會議精神和有關政策主導了“地方兩會”的議題。調低經濟增長目標、突出改革重要性成為此次地方兩會的主基調。

22個地區調低經濟增長目標

2013年，實際GDP增長率達到預期目標的地區有13個：天津、上海、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、云南、西藏、新疆；未達到預期目標的地區有17個：北京、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、河南、廣西、海南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海和寧夏；此外，福建與預期目標基本持平。全國GDP平均目標增長率（即以當年GDP為權重對各地2013年的GDP目標增長率進行加權平均，下同）為9.9%，高出全國GDP實際增長率2.2個百分點。

2014年，GDP目標增長率落在[7.5%，9%）區間的地區有北京、河北、吉林、黑龍江、上海、浙江和廣東；落在[9%，10.5%）區間的地區有山西、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、四川和寧夏；落在[10.5%，12.5%）區間的地區有天津、福建、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海和新疆。其中，22個地區調低了GDP目標增長率（即2014年的目標值低于2013年的目標值，下同）；8個地區GDP目標增長率與2013年持平；僅廣東調高了GDP目標增長率（見圖1）。與2014年多數地區調低GDP目標增長率形成鮮明對比的是，2012年有8個地區調高了GDP目標增長率，僅有6個地區調低了GDP目標增長率。2013年有2個地區調高了GDP目標增長率和11個地區調低了GDP目標增長率，大多數地區維持不變。2012年以來，全國GDP平均目標增長率呈逐年下降趨勢，2012～2014年分別為10.3%、9.9%和9.2%，2014年GDP平均目標增長率較上年下降0.7個百分點（見圖2）。根據往年全國GDP平均目標增長率與實際GDP增長率之間的經驗關系，2014年全國GDP實際增長率可能回落到[7.0%，7.5%]的區間，經濟增長面臨下行風險。

全國逾2/3的地區調低經濟增長目標的主要原因為：一是政府考核體系的改進有助于約束地方政府過度追求GDP的行為。2013年年底以來，中央開始推動地方改進政府考核體系，要求地方政府淡化GDP考核，增加經濟增長質量、效益和可持續發展等考核指標的權重，并加強政府債務考核，強化任期審計和離任追責。政府考核體系的改進促使地方政府更多地關注經濟增長的質量、效益和可持續性，從而改變以往盲目追求經濟增速的行為。二是2013年各地區經濟下行的壓力迫使地方政府降低經濟增長預期。2013年大多數地區實際GDP增長率低于2012年，全國除了廣東和西藏2013年實際GDP增長率略高于2012年以外，其余地區GDP實際增長率均下行，河北、內蒙古等能源大省GDP實際增長率降幅甚至超過1個百分點。地方政府意識到經濟高增長難以為繼，于是降低經濟增長目標減輕壓力。三是中央有關政策引導地方政府調低經濟增長目標。2013年年底召開的中央經濟工作會議提出了2014年去杠桿和去產能的經濟工作任務，這將從資金來源和產業政策等方面抑制地方政府的投資沖動，尤其是會抑制產能過剩行業的擴張，從而引導地方政府調低經濟增長目標。

16個地區調低投資增長目標

2013年實際固定資產投資增速達到預期目標的地區有21個：天津、山西、內蒙古、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、西藏、青海和寧夏；未達到預期目標的地區有8個：北京、河北、遼寧、黑龍江、貴州、陜西、甘肅和新疆；此外，吉林和江西與預期目標基本持平。全國固定資產投資平均目標增速（即以當年固定資產投資完成額為權重對2013年固定資產投資目標增速進行加權平均，下同）為19.5%，低于全國固定資產投資實際增速0.1個百分點。

2014年固定資產投資目標增速落在[9%，16%）區間的地區有北京、天津、內蒙古、吉林、浙江和四川；落在[16%，21%）區間的地區有河北、山西、遼寧、江蘇、福建、江西、山東、湖北、廣東、廣西、海南、西藏、青海和寧夏；落在[21%，26%）區間的地區有黑龍江、河南、湖南、貴州、云南、陜西、甘肅和新疆。16個地區調低了固定資產投資目標增速（即2014年的目標值低于2013年的目標值，下同）；12個地區固定資產投資目標增速與2013年持平；僅天津、廣東和云南調高了固定資產投資目標增速（見圖3）。另外，上海、安徽和重慶三個地區未披露2014年固定資產投資目標增速。

地方政府在調低經濟增長目標的同時，更加注重經濟增長的質量和效益。2014年多地《政府工作報告》均涉及“調降固定資產投資目標”，強調“防控債務風險”和“化解過剩產能”。由于GDP長期以來是地方政績考核的主要目標，地方政府把固定資產投資作為拉動GDP增長的重要手段。在上一屆政府執政的最后一年（2012年），各地區的固定資產投資目標增速仍然升多降少（10個升，4個降），地方投資沖動非常強烈。2013年新一屆政府上任后，調高投資增速目標的地區（7個）仍多于下調地區（5個）。

黨的十八屆三中全會和2013年年底中央經濟工作會議召開后，新一屆中央政府開始淡化GDP政績考核，更加注重經濟增長質量和效益，使得越來越多的地方政府調低固定資產投資目標增速。如圖4所示，自2011年以來，全國固定資產投資平均目標增速經歷了先升后降的過程，2011～2014年分別為19.3%、19.5%、19.5%和18.4%，2014年較上年回落1.1個百分點。其中，東部地區的固定資產投資目標增速相對平穩。中西部地區在2012年調高投資目標增速后，2013年和2014年逐年調低，其中貴州、甘肅和新疆的投資目標增速大幅調低了5個百分點。endprint