地籍信息服務(wù)政策現(xiàn)狀與思考

梁遠(yuǎn)新，王芳，李廣偉，姜慧

(1．山東省地礦工程勘察院，山東 濟(jì)南 250014；2．山東省國(guó)土資源信息中心, 山東 濟(jì)南 250014)

0 引言

信息服務(wù)政策是國(guó)家根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)的一整套政策體系，包括基本原則、方針、規(guī)章制度和法令等。其作用是指導(dǎo)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向及發(fā)展規(guī)模，規(guī)范信息活動(dòng)，對(duì)信息人、信息行為、信息產(chǎn)業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控和管理。

地籍信息服務(wù)政策涉及到地籍信息產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，地籍信息業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、組織與管理等綜合性問(wèn)題[1]。地籍信息服務(wù)政策關(guān)系到地籍信息業(yè)發(fā)展的全局，對(duì)于組織與管理地籍信息服務(wù)活動(dòng)、引導(dǎo)地籍信息需求、解決地籍信息服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范化問(wèn)題等方面具有重要意義。

要使地籍信息服務(wù)能夠順利有效地實(shí)施，必須建立一系列的地籍信息服務(wù)政策，對(duì)地籍信息服務(wù)的目的、目標(biāo)、內(nèi)容、收費(fèi)、發(fā)布、客戶服務(wù)等進(jìn)行定義、闡述和規(guī)范，以保證地籍信息服務(wù)的規(guī)范性和一致性。該文著重探討地籍信息服務(wù)的相關(guān)政策，給出政策制定的相關(guān)依據(jù)和思索。

1 地籍信息服務(wù)相關(guān)政策分析

地籍信息服務(wù)的政策主要包括規(guī)定信息發(fā)布、數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)范圍(公開(kāi)與非公開(kāi))以及定價(jià)收費(fèi)的政策。國(guó)家以及有關(guān)部門制定的資料管理和服務(wù)的政策、法規(guī)細(xì)目詳見(jiàn)表1。

2 地籍信息服務(wù)政策依據(jù)

這些政策法規(guī)是提供地籍信息服務(wù)的主要政策依據(jù)，主要涵蓋了以下內(nèi)容。

(1)國(guó)家和國(guó)土資源部有關(guān)的保密法或規(guī)定

信息安全保密是制定地籍信息服務(wù)規(guī)范的首要原則。在地籍信息服務(wù)的全過(guò)程中，從地籍?dāng)?shù)據(jù)的采集、文件管理、數(shù)據(jù)庫(kù)建立到信息的發(fā)布和提供都需要遵守國(guó)家和國(guó)土資源部有關(guān)的保密法或規(guī)定。國(guó)家關(guān)于保密方面的法規(guī)較多，必須參照的有《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》《國(guó)家秘密保密期限的規(guī)定》《國(guó)土資源部保密文件管理暫行規(guī)定》《國(guó)土資源管理工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》等。

(2)信息發(fā)布政策

信息發(fā)布政策確定何種信息以何種形式進(jìn)行發(fā)布以及信息發(fā)布所遵循的政策和法規(guī)等。我國(guó)關(guān)于地籍信息發(fā)布的政策比較少，僅在1998年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立建設(shè)用地信息發(fā)布制度的通知》[2]。此外，國(guó)家?guī)讉€(gè)有關(guān)地質(zhì)服務(wù)信息發(fā)布的政策也可以作為參考。2000年，國(guó)土資源部先后發(fā)布了《公益性地質(zhì)資料提供利用暫行辦法》和《關(guān)于發(fā)布公益性地質(zhì)資料范圍的公告》。2007年和2008年，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍、方式和程序以及監(jiān)督保障機(jī)制[3]。

表1 地籍資料管理服務(wù)政策法規(guī)和規(guī)范

(3)地籍管理政策

地籍信息服務(wù)是地籍信息社會(huì)化，服務(wù)的內(nèi)容即是地籍管理的成果資料信息，因此在制定地籍信息服務(wù)規(guī)范時(shí)需要研究地籍管理相關(guān)政策。地籍管理的基本內(nèi)容有：土地調(diào)查、土地登記和土地分等定級(jí)等[4]。關(guān)于土地調(diào)查的法律法規(guī)有《土地調(diào)查條例》等；有關(guān)土地登記的法律法規(guī)有《土地登記辦法》等；土地分等定級(jí)方面的法律法規(guī)有《土地利用現(xiàn)狀分類》等。還有一些和地籍管理有關(guān)的其他法規(guī)，如：《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)地籍管理規(guī)范化建設(shè)的通知》等。這些政策法規(guī)是管理地籍資料數(shù)據(jù)信息的主要政策依據(jù)，在具體地籍信息服務(wù)工作中作為依據(jù)和參考。

(4)地籍信息標(biāo)準(zhǔn)化政策

地籍信息標(biāo)準(zhǔn)化是推動(dòng)地籍?dāng)?shù)據(jù)共享的重要基礎(chǔ)。為保證地籍信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫(kù)、各功能模塊的系統(tǒng)性、惟一性，并使系統(tǒng)能與其他地理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)交流信息和共享，確保相互兼容，因此制定地籍信息服務(wù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)充分參照有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，制定地籍信息服務(wù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)土資源部頒布的與地籍信息標(biāo)準(zhǔn)化有關(guān)的規(guī)程和規(guī)范有《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《國(guó)土資源數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)規(guī)范編制指南》及其相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定等。

(5)服務(wù)管理政策

信息服務(wù)管理政策確保信息服務(wù)的質(zhì)量滿足政府各部門和公眾用戶對(duì)信息和數(shù)據(jù)的需求。目前除了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》和《土地登記代理人職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》等相關(guān)辦法規(guī)定外，有關(guān)地籍信息服務(wù)管理的基本規(guī)定政策比較欠缺。制定地籍信息服務(wù)管理政策時(shí)可以參考地質(zhì)信息服務(wù)的有關(guān)規(guī)定及其他相關(guān)法規(guī)，如《加強(qiáng)地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)若干規(guī)定》《國(guó)土資源部關(guān)于建立健全地質(zhì)資料網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》等。

(6)信息收費(fèi)政策

提供地籍信息服務(wù)，必須解決信息使用的收費(fèi)問(wèn)題，這是土地登記公開(kāi)查詢等地籍相關(guān)業(yè)務(wù)邁向社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的“瓶頸”。2002年11月22日，國(guó)土資源部公布了《土地登記資料公開(kāi)查詢辦法》。辦法指出：查詢土地登記資料所發(fā)生的費(fèi)用由查詢?nèi)顺袚?dān)。對(duì)于地籍信息服務(wù)，將服務(wù)對(duì)象劃分為收益類與公益類2種類別。針對(duì)收益類用戶，可根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于地籍檔案資料信息咨詢服務(wù)收費(fèi)性質(zhì)問(wèn)題的復(fù)函》文件，在具體地區(qū)酌情制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)公益類用戶一般只收取成本費(fèi)用或者免費(fèi)。另外，信息服務(wù)收費(fèi)政策還可以參考《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于提供政府公開(kāi)信息收取費(fèi)用等有關(guān)問(wèn)題的通知》。

3 地籍信息服務(wù)政策的幾點(diǎn)思考

為了進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)地籍信息服務(wù)的規(guī)范化管理，需要制訂完善的地籍信息服務(wù)政策體系。政策體系的核心是規(guī)范地籍信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的秩序，建立統(tǒng)一、公平、公正、有序的環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)地籍信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速和可持續(xù)發(fā)展。

(1)健全和完善地籍信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策，促進(jìn)信息服務(wù)健康快速發(fā)展。要加快研究制定適應(yīng)社會(huì)主義體制、有利于推動(dòng)信息服務(wù)發(fā)展的政策實(shí)施。重點(diǎn)是加快研究制定或修訂地籍信息共享管理、地籍信息安全保護(hù)、地籍信息市場(chǎng)監(jiān)管、地籍信息提供使用、地籍信息網(wǎng)絡(luò)登載傳播管理等方面的法規(guī)規(guī)章。進(jìn)一步完善科技創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)化、保密處理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策；進(jìn)一步健全資質(zhì)管理、質(zhì)量監(jiān)督、產(chǎn)品價(jià)格等政策，構(gòu)建適應(yīng)和促進(jìn)地籍信息服務(wù)發(fā)展的政策體系。

(2)完善地籍信息使用許可制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，不斷完善地籍信息使用許可制度，擴(kuò)大使用許可覆蓋范圍，簡(jiǎn)化審查程序，鼓勵(lì)使用地籍信息產(chǎn)品，推動(dòng)地籍信息資源的廣泛利用。積極探索網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下地籍信息使用許可的管理方式和實(shí)現(xiàn)手段，增加許可產(chǎn)品的獲取途徑。要緊密圍繞服務(wù)政府管理決策以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化建設(shè)的需要，大力發(fā)展地籍信息公共產(chǎn)品，充分發(fā)揮地籍信息在管理與決策中的作用。

(3)加快構(gòu)建地籍信息數(shù)據(jù)共享制度。地籍信息服務(wù)的中心是地籍?dāng)?shù)據(jù)共享，是地籍信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。地籍信息數(shù)據(jù)共享可以采用政府采購(gòu)和試點(diǎn)示范項(xiàng)目帶動(dòng)等方式，發(fā)展基于地籍信息的電子政務(wù)、電子商務(wù)、智能交通、現(xiàn)代物流以及互聯(lián)網(wǎng)地籍信息服務(wù)、導(dǎo)航電子地圖、移動(dòng)終端定位、室內(nèi)定位等新興服務(wù)業(yè)，更好地滿足政府、企業(yè)和社會(huì)各方面的迫切需要。

(4)完善地籍信息安全管理政策措施。加強(qiáng)地籍信息的安全與保密管理，是維護(hù)國(guó)家安全和利益的基本要求。要進(jìn)一步健全地籍信息安全管理規(guī)章制度，科學(xué)劃分地籍信息的密級(jí)和保密范圍，制定和完善地籍信息保密處理規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展地籍信息使用身份認(rèn)證、數(shù)字水印、非線性處理等安全保密技術(shù)研究，完善地籍信息保密技術(shù)手段。建立涉密地籍信息的安全備份機(jī)制以及分發(fā)和應(yīng)用跟蹤機(jī)制，完善安全管理責(zé)任制度。

(5)強(qiáng)化地籍信息服務(wù)監(jiān)督管理政策。通過(guò)政策的制定與落實(shí)切實(shí)加強(qiáng)測(cè)繪航空攝影、工程測(cè)量、房產(chǎn)測(cè)繪、地圖編制以及地籍信息數(shù)據(jù)交易等活動(dòng)的監(jiān)督管理。適時(shí)開(kāi)展涉密傳輸、使用、銷毀等情況的監(jiān)查，加大對(duì)地圖市場(chǎng)及互聯(lián)網(wǎng)登載地圖、發(fā)布地籍信息的監(jiān)督。建立健全專利著作權(quán)等擁有人、服務(wù)商、應(yīng)用者之間的知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可機(jī)制，有效保護(hù)地籍信息知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，面對(duì)巨大的地籍信息社會(huì)化服務(wù)的需求，我國(guó)地籍信息服務(wù)政策還存在一些問(wèn)題，聯(lián)系相關(guān)專業(yè)信息服務(wù)政策[5]，結(jié)合地籍信息服務(wù)現(xiàn)狀，建立完善地籍管理相關(guān)的政策法律及制度。建立地籍交匯機(jī)制，整合地籍成果，挖掘地籍信息；進(jìn)一步推進(jìn)地籍中介和自我舉證、公開(kāi)查詢工作進(jìn)度；加強(qiáng)地籍成果的整合統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)用研究，建立和完善地籍成果資料與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

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