南四湖非法采砂治理對策

馬小友,趙躍倫,趙建,劉秋嶺

(1.濟寧市高級職業學校，山東 濟寧 272031;2.濟寧市國土資源局，山東 濟寧 272017;3.濟寧市人民檢察院，山東 濟寧 272000)

1 南四湖黃砂資源狀況

南四湖及周邊河道蘊藏著豐富、優質的黃砂資源。據勘察，南四湖湖底第四系松散層分為3個含水層段，黃砂就分布在3個含水層段當中。第一含水層段平均在湖底下0～44m之間，其中砂層厚度5.85～22.8m，平均厚度12m；第二含水層段平均在湖底下44～81m，其中砂層厚度12.80～15.95m，平均厚度14.28m；第三含水層段平均在湖底下81～112m，其中砂層厚度6.30～9.95m，平均厚度7.82m。3個含水層段之間存在2個隔水層段即粘土層如圖1所示。

黃砂的成因，一部分是在南四湖形成之前就已存在，其成因是天然巖在自然狀態下，經古河道急水的作用力長時間反復沖撞、摩擦產生的，正所謂“急出砂”；另一部分是南四湖形成之后淤積而成，南四

湖屬于潛水型平原湖泊，水流挾砂能力較小，因此南四湖入湖河道攜帶的泥砂在入湖口段淤積，并向湖內延伸，形成許多淺灘，而淤積的泥沙，經過多年沉積，蘊藏了一定的黃砂資源。之所以出現不同的砂、粘間隔層，這是由于各次泛濫沉積在時間上、空間上、微域地貌上的差異條件所形成的。

圖1 采砂塌陷及影響范圍示意圖

2 南四湖內采砂情況

20世紀90年代，南四湖內采砂船零星出現，規模很小。2001年長江禁止采砂，大量采砂船退守駱馬湖，后沿京杭運河北上進入南四湖，因為來錢快，從湖里采砂又極易操作，當地將其形象地稱之為“喝砂”。一時間，當地百姓紛紛加入采砂行列，大規模采砂從此興起[2]。

南四湖內山東省微山縣轄區、北湖轄區、滕州市轄區、江蘇省沛縣轄區等均有采砂船只。微山縣境內的采砂集中在歡城鎮、留莊鎮、付村鎮。2011年聯合執法檢查發現，微山縣轄區范圍內湖面采砂船329條，北湖轄區內有23條船，滕州市轄區內有76條，沛縣轄區有80條船，整個南四湖有508條采砂船。

南四湖內采砂船多為改裝的采砂工程船，最好的船價值100多萬，可采砂深度達70多米。采砂船通過上鉆機直接往湖底打鉆，達到砂層部位，然后下套管，通過大功率動力設備帶動的抽砂泵將砂層內的流沙抽出。一個砂眼可采幾百立方米砂，一個價值4萬多元的30馬力的水泥船一夜可凈賺三四千元，一個價值50多萬元的300馬力采砂船一夜可凈賺1萬元左右，一個價值100萬元600馬力的大噸位吸砂王一夜可采砂上萬噸，粗砂價格每噸五六十元，凈賺40多萬元。

南四湖采砂全是無證采砂，因為南四湖省級自然保護區下一步要升格為國家自然保護區，力主全面禁采，因此沒有給任何一條船辦理采砂許可證。

由緒論部分分析可知，傳統五子棋算法過于僵硬、套路死板，計算機端下棋套路固定，無法根據棋盤局勢對下棋策略做出優化，UCT算法用于Go使其發光，因此本設計采用UCT算法作為五子棋的主要算法。在不同的棋局下，使用算法將棋盤上的空子進行大量的模擬，再由評估函數評估出勝率最高的若干落子點[4]，保存作為備選項。

3 采砂的危害

多數采砂者對采砂區域的地質條件和砂層分布不了解，對抽取的砂層的深度和厚度把握不準，抽取過程中不可避免地將粘土層、粘土質砂層等隔水類土層同時抽取。吸砂結束后，并不采取任何封孔措施，使鉆孔中直接殘留砂礫，成千上萬個鉆孔形成了各含水層之間的豎向水力聯系，溝通了地表湖水或其他地表水。水砂被抽走后，上部土層必然產生塌陷，據調查，地表塌陷的最大深度可以接近或者超過抽取砂層的厚度，地表塌陷邊角小，一般在30°～35°之間。由于砂層的流動性，采砂造成的影響范圍會遠大于實際抽采面積。在塌陷邊界附近形成地表裂縫，危及地面構筑物安全。非法采砂的危害巨大，具體表現如下：

(1)河道采砂會破壞主航道。采砂船一般采用“之”字型的作業路線，所過之處，給河床留下的不是深坑就是砂石堆、泥土墻。一些高的沙石堆、泥土墻甚至越過河面，阻擋船只航行。河道采砂后，河床地形地貌變形，航道穩定性變差，給船只航行安全造成嚴重影響。

(2)威脅堤防、橋梁、樞紐安全。在堤防、橋區、樞紐船閘等區域內亂采亂挖，導致河床嚴重下切，加上洪水的不斷沖刷，河堤等建筑物基座會面臨被掏空的危險，危及兩岸人民群眾的公共安全和防洪堤、橋梁、樞紐及碼頭安全，甚至危及到國家南水北調重大工程安全。如有的采砂者利潤熏心，竟然在距離二級壩幾十米的地方采砂。

(3)破壞水生植被，破壞生態平衡。采砂造成湖底大幅塌陷，塌陷深度很深，湖水很深，湖底光照照不到，水溫很低，水生植物無法生長，致使植物種類減少，鳥類魚類的數量減少。

(4)威脅礦井生產安全。微山縣崔莊煤礦礦井作業面2/3在昭陽湖水面以下，煤層埋深較淺，最淺處180m，最淺處位于礦井西南邊界部位，距離二級壩約2.5km。根據中國礦業大學所作的《昭陽湖和地面塌陷坑內采砂對微山崔莊煤礦安全生產影響評估報告》，“當采砂深度達到60～80m時，在防砂煤柱范圍內，一般基巖厚度小于65m，將破壞下組之上的隔水層，溝通湖水、上組和下組的水力聯系，在已經按預留防砂煤柱開采范圍內，將溝通老采空區和地表水及松散層的水力聯系；新的采掘活動也會溝通上部含水層，造成湖水和松散層地下水和水砂灌入礦井等災難性后果。在防水煤柱范圍內，導水裂縫帶高度可達65～77m，將造成湖水松散層含水層和基巖風化帶與基巖含水層的水力聯系，增加礦井涌水量和排水負擔，一旦礦井用水量超過排水能力，也將造成淹井事故”。

4 治理非法采砂的困境

非法采砂危害甚多，引起了執法部門的高度重視，多次聯合執法，查處了一批違法亂紀者，如2009年初至2011年9月，刑事拘留106人，行政拘留7人，起到了一定的震懾作用，但是在執法中也面臨著種種困境，難以根治非法采砂行為。

4.1 違法游擊戰

采砂船只的活動具有明顯的游擊戰特點：一是晝伏夜出，利用夜幕的掩護工作3～4h后即停止采挖；二是利用執法人員的公休日、節假日進行采挖；三是專職監視執法人員，七八個船組成一伙，有采砂的，有運砂的，有放哨的，放哨漁船一看到執法人員，立即用現代通訊設備通知正在非法采砂運砂的船只，等執法人員趕到現場時，違法人員早已聞風而逃，有的甚至是棄船跳水而逃。空有采砂船停在那里，執法人員無法調查取證，也沒法處置船只。因為依現行法律規定，執法人員只能對正在非法采砂的船只進行處罰，對空駛、停泊的船只無權處罰，所以只有不了了之。一旦執法人員離開，采砂者又會卷土重來。

4.2 暴力抗法

在查處非法采砂行為中，經常遭遇暴力抗法。一般情況下，采砂船七八只結成一伙，每個采砂船上都會有10名以上的船員，并且在船上配備了竹篙、棍棒、匕首、酒瓶、石頭等器物。而執法人員一般只有三五人，根本沒法靠近采砂船，稍微一靠近，他們就會扔酒瓶、石頭等，即便執法人員登上采砂船，采砂者不是配合調查，而是用棍棒、匕首威脅執法人員的人身安全[3]。

即便是縣鄉村聯合執法，人多勢眾時，采砂者也不主動配合。有的采砂者爬上采砂架，三四十米，長時間不下來，執法人員束手無策。有的采砂者為了逃避制裁，不計后果，寒冬臘月就跳入水中。執法人員一是顧及跳水者的人身安全，二是避免事態擴大，對言行過激的跳水者親屬只能忍讓，甚至不得不放棄執法。

4.3 相關執法部門之間協調難

南四湖的行政管理既有中央序列部門，如淮河水利委員會、沂沭泗水利管理局、南四湖水利管理局等，也有地方序列的部門，如微山縣漁業綜合管理委員會、微山縣水利局、微山縣國土資源局等。地方序列中又涉及山東、江蘇、安徽三省，而且山東、江蘇兩省的邊界不清，這給違法亂紀分子提供了跨省作案的便利條件，也加大了打擊難度，除非三省聯合執法，否則很難有效打擊。中央地方條條塊塊之間是不容易協調的，大家都管，“多龍治水”，在相互之間協調機制沒有建立或者協調不力的情況下，大家職責交叉，就難以避免互相推諉扯皮的情況，難以做到通力協作、齊抓共管。

就連地方序列微山縣內部的相關部門協調起來也有一定的難度。2006年，山東省人民政府《關于在微山縣南四湖湖區開展相對集中行政處罰權試點工作的批復》(魯政發[2006]77號)，同意在南四湖開展相對集中行政處罰權工作，在微山縣漁業綜合管理委員會加掛南四湖管理行政執法局的牌子，單位行政處罰有原先行使單方面的漁業法律法規，轉為具體行使漁業管理、水資源管理、國土資源管理、航道保護管理、風景名勝區管理、工商行政管理、林業管理等7個方面的法律、法規、規章規定的湖上行政處罰權。這樣非常便于集中處罰，但是部門之間協調關系存在一定的難度。南四湖管理行政執法局往上沒有對口單位，與其他相關部門又沒有建立起協調機制，部門之間沒有建立起文件傳閱、信息同享的工作機制，處于孤軍奮戰的狀態，相關的司法解釋轉發不到這一部門。

4.4 立法上的缺陷

《刑法》第三百四十三條第一款規定：違法礦產資源法的規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍開采的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；造成礦產資源嚴重破壞的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[2003]9號)第三條的規定：非法采礦造成礦產資源破壞的價值，數額在5萬元以上的，屬于刑法第三百四十三條第一款規定的“造成礦產資源破壞”；數額在30萬元以上的，屬于刑法第三百四十三條第一款規定的“造成礦產資源嚴重破壞”；第六條規定：破壞性的開采方法以及造成礦產資源破壞或者嚴重破壞的數額，由省級以上地質礦產主管部門出具鑒定結論，經查證屬實后予以認定。高檢和公安部關于公安機關管轄刑事案件立案追訴標準的規定(公通字[2008]36號文)：非法采礦罪的立案追訴標準為破壞價值或獲利價值達到5萬元。

目前，山東省國土資源廳無法對水下環境資源破壞程度作出鑒定，其委托的山東省魯南地質工程勘察院(中介機構)不具備鑒定水下破壞環境資源程度的資質；而獲利價值的認定也并非易事。由于采砂行為持續時間長，隨采隨售，運砂船只不固定，收購地點不固定，價格不穩定，銷售砂不記賬等原因，無法認定采出價值。單憑現場查到的一船砂的價值，是達不到5萬元的立案標準的。實踐中往往當場抓獲的非法采砂人，都供認是初次干，因無其他證據相印證，不能認定多次作案。即使供認多次長期作案，依法也不能認定構成犯罪。

4.5 行政執法與刑事司法不銜接

根據《行政處罰法》和國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的要求,行政執法機關在行政執法過程中應當將涉嫌犯罪案件移送公安機關,公安機關必須受理。然而,當案件進入刑事訴訟程序后,原行政執法機關所收集的材料能否作為刑事偵察、起訴和審判的證據使用。對此,《刑事訴訟法》和國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》都缺乏明確的規定。現行法律實踐中，一般是推倒重來。因為湖上執法有其特殊性，這就給湖上資源環境的保護帶來困難。由司法機關重新收集證據,但由于取證時機的喪失,極易導致證據損毀或人為地破壞,增加了取證的困難；比方說采砂，對于行政執法機關依法提取物證、書證、視聽材料和影像視頻材料，再由司法機關重新取證是不可能的，還有砂有流動性，采砂后時間久，當初的破壞痕跡就不容易尋找。行政證據往往是專業行政人員進行專業的行政審查。在通常情況下,專業人員在審查證據的時候,他對證據的認知要比普通司法人員的認知程度要高，推倒重來不利于資源環境的保護。

5 南四湖非法采砂治理對策

5.1 聯合執法常態化

南四湖獨特的地域環境，決定了單靠哪一家孤軍奮戰，都是杯水車薪，效果甚微，必須借鑒現有的聯合執法模式，不斷總結經驗教訓。中央與地方、省省之間、地方相關部門聯合執法常態化，每年都要在案件的高發期，大張旗鼓，聲勢浩大開展“百日聯合執法行動”，要讓群眾看到政府保護資源環境的決心和恒心，要讓違法亂紀者感受到強大而持久的震懾力。建議擴大聯合執法主體，將交通、工商部門吸納進來，執法環節由采砂擴大到運砂、賣砂，從運輸、銷售渠道上堵住銷贓的漏洞。

5.2 建立健全協調機制

南四湖涉及中央、地方2個行政序列，又涉及山東、江蘇、安徽3個省，不建立權威高效的協調機制，就不能很好地保護南四湖資源環境。建議成立南四湖資源環境保護委員會，成員由中央、地方序列的主要行政領導組成，下設辦公室，牽頭協調關系，統一部署資源環境保護工作。國家已經把資源環境保護工作上升為基本國策，中央和地方政府應該將之列入干部考核體系，實行首長負責制，統籌部署南四湖資源環境保護工作，加大獎懲力度，有功之臣重獎，玩忽職守瀆職者重罰。

5.3 召開經驗交流會推動立法

非法采砂問題在全國范圍內具有一定的普遍性，非法采砂的危害也越來越大，越來越受到社會各界的關注，但對其打擊管控卻存在著一定的難度。簽于此，一方面建議國家進行相關的立法調研；另一方面地方積極作為，聯合其他省市，共同推定立法。南四湖管理當局，配合國家的立法調研，在適當的時機召開資源環境保護經驗交流會，水利、國土、環保、航道、林業、漁業、公安、檢察、法院等一線執法人員，會同人大、政府官員以及學者專家一起研討，集思廣益，共克難關。分層次依次召開地方、國家級調研會，推動出臺《南四湖資源環境保護條例》，推動刑法相關條文的修改完善，推動建立健全行政執法與刑事執法有效銜接機制。如推動將非法采砂罪單獨入刑，依據采砂地的生態敏感性，如危及礦井安全區域、重要河流、堤壩兩側一定距離以內、一級水源保護區、珍稀物種保護區、候鳥棲息地等，依據作案次數，依據作案船只的大小多少等等來量刑入罪。在完善立法之前，委托具備鑒定水下破壞環境資源程度資質的機構對水下環境資源破壞程度作出鑒定，推動國土、水利、科技部門聯合攻關，才能在現有的法律框架內，實現南四湖采砂治理方面行政執法與刑事司法有效銜接機制，才能有效地打擊非法采砂行為。

5.4 加大經費投入

中央和地方要不斷加大經費投入，加強科技支撐，提升辦案水平。配備直升機巡查，配備先進的巡邏船，建設實力雄厚反應迅速的執法隊伍。運用現代科技手段，建立行政執法與刑事執法有效銜接的信息共享平臺，對錄入案件提供從受理到審判的全過程記錄，便于動態監控、全面審查、跟蹤監督。在案件多發區如候鳥棲息地、砂源密集區、沿岸砂場等等，廣設電子眼，強化實時監控，布下天羅地網，一有苗頭，立馬出擊。

5.5 制定南四湖資源環境保護規劃

推動南四湖自然保護區，升格為國家級自然保護區，以此獲得國家層面的更大支持。建議盡快進行魯蘇兩省的勘查定界工作，盡快制定南四湖資源環境保護規劃。南四湖的生態建設規劃、環境保護規劃、開發利用規劃等，需要政府牽頭集中攻關，各項規劃之間應注意相互銜接，最好同一時段一起制定，相互之間資源共享、信息通暢、協作一致。相關行政部門劃定的生態敏感區、禁止開采區、一級水源保護區等，應當成為認定環境資源破環程度的重要依據，改變現行的僅僅依照金錢數額的大小來量刑的做法，促使行政執法與刑事執法銜接起來。

5.6 加大對老百姓的宣傳教育

各級政府切實負起責任，利用地球日、環境日、土地日等，廣做宣傳，教育群眾遵法守紀，勤勞致富，而不要違法亂紀，非法致富，更不要暴力抗法。教育群眾熱愛家鄉，愛護資源環境，維護南水北調重大工程安全，維護國民經濟的可持續發展。

宣傳教育的同時，輔以經濟引導措施，出臺優惠扶持政策，積極引導采砂船主轉產、轉業，將采砂船只轉化為運砂船只，對采砂船只設備實行“拆、改、封、轉”處理，對部分困難船主發放過渡期間生活費，在船主基本生活得以保障的前提下，積極將采砂人員引導到其他行業就業[4]。

參考文獻：

[1] 邱紅.南四湖現狀及治理規劃討論[J].山東水利,2003,(11)：6-8.

[2] 曹革苗，仇小霖.淺談南四湖采砂管理現狀及治理對策[J].治淮,2009,(8)：48-49.

[3] 尹彤，張亞寧.濟寧市檢察院建議：非法采砂單獨入刑[N].大眾日報,2012-04-24,(20).

[4] 張惠新，胡海燕.長江水域非法采砂活動為何如此猖獗——農工黨安徽省委為治理非法采砂找癥結開良方[N].人民政協報，2012-07-11(A03).