中國控制鋼鐵產能的政策演進階段分析

郭振中，許曉丹

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

中國控制鋼鐵產能的政策演進階段分析

郭振中，許曉丹

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

對我國控制鋼鐵產能的政策如何評價及未來該政策的走向是國家解決鋼鐵行業健康發展、順利實現產業轉型升級的重要課題.從政策實施的時間角度做了三個階段劃分，并指出了治理產能過剩的各階段特點，以及從政策內容、方法角度比較出治理政策的側重點，從而推測出今后控制鋼鐵產能的政策方向;最后提出了發揮政策的宏觀引導作用，促進市場在調節鋼鐵產能過剩的基礎性作用等觀點.

控制;鋼鐵產能;政策演進

鋼鐵產能過剩是當前我國鋼鐵產業最突出的問題.我國為抑制產能過剩現象在近十年中陸續出臺了幾輪控制鋼鐵產能的政策，這些政策在不同時間階段的控制著力點是怎樣的，以及今后的控制鋼鐵產能政策的側重點和方向又將在何處是本文研究的重點.針對鋼鐵產業產能過剩問題而進行治理的鋼鐵產能控制政策是關系鋼鐵企業發展、穩定市場供求、引導鋼鐵產業及全國鋼鐵產能發展方向的重要依據.

1 中國控制鋼鐵產能的研究綜述

本文所指的鋼鐵產能控制政策是指政府為緩解與消除鋼鐵產業產能過剩問題，運用經濟、法律等辦法所制定的控制鋼鐵產量、恢復市場供求平衡、引導鋼鐵產業健康發展的一系列組合措施，例如壓縮產量、淘汰落后產能、限制投資、嚴控供地與項目審批、提高準入門檻等等.

目前關于鋼鐵產能控制政策的研究，主要是對政府頒布政策進行解讀和考察政策的實施效果［1，2］.如:耿嘉川、周曉曼指出雖然鋼鐵產業發展政策對抑制整個產業的過快投資的作用并不明顯，但對提高鋼鐵產品的技術水平有很大的作用.此外還有對今后控制鋼鐵產能的政策發展建議［3，4］，如:呂鐵在借鑒發達國家淘汰落后產能的主要做法后提出，我國落后產能政策應盡快建立退出的補償機制及實施細則，通過經濟手段激勵企業主動淘汰落后產能.這些文獻往往關注政策的內容和執行效果，然而對我國政府為優化市場秩序、控制鋼鐵行業產能而頒布的政策進行系統梳理的文獻則較少.

本文通過梳理近十幾年來控制鋼鐵產能的系列政策，并對政策治理的階段進行劃分，分析不同階段控制政策的關注點，同時推測今后我國通過政策手段進行控制鋼鐵產能的方向，為鋼鐵產能控制政策的發展與完善提供參考.

2 中國控制鋼鐵產能的治理階段及分析

鋼鐵產業是現代工業國家的必要基礎性產業，由于其對國家的經濟發展起至關重要的作用，各國、各屆政府均將其納入宏觀調控的范圍之內.我國鋼鐵產業在建國以后雖經歷波折，但整體上有了較快的發展，尤其是改革開發以后，國家恢復以經濟建設為中心，為鋼鐵產業迎來了重要的發展契機.從1978年的3178萬t粗鋼產量，到1996年的首次突破1億t大關，我國實現超越日本成為世界最大鋼鐵生產國，到了2012年粗鋼產量更是超過了7億t，我國無疑是世界第一鋼鐵生產大國.然而，在鋼鐵行業迅速發展、巨大產能的背后卻是嚴重的產能過剩，截至到12年底，我國鋼鐵過剩產能達2億多t.

鋼鐵產業產能過剩是伴隨著我國鋼鐵產能迅速激增而產生的，在近十幾年的時間內表現尤為突出.我國政府為緩解產能過剩、維護鋼鐵產業正常經濟秩序，在近十幾年中曾以政策形式進行幾次較為集中的治理.

2.1 第一次鋼鐵產能過剩的集中治理(1992－2002)

20世紀80年代以來，我國各項事業均在緊張的恢復和發展中，尤其是鋼鐵等重工業得到了快速的發展.然而在發展過程中長期的追求數量擴展的理念，導致了鋼鐵產業大量低水平重復建設，鋼材品質較低，鋼鐵產能過剩問題逐漸凸顯起來.為此，20世紀90年代我國進行了第一次較為集中的鋼鐵產能的政策治理階段.

國家經貿委員會分別在1999年的1月、12月，和2002年6月下達了三批《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》，其中針對落后的鋼鐵生產包括級別、工藝和產品等多達30多項，包括要求在2002年淘汰年產5～10萬t電爐，化鐵爐－煉鐵工藝等，并且限定于規劃期內必須完成任務.同時，為進一步控制鋼鐵產量，國家經貿委員會又在1999年頒布的《關于做好鋼鐵工業總量控制工作的通知》中明確要求鋼產量要比1998年壓縮10%.此外，為配合淘汰落后、控制鋼鐵產量，政府還利用經濟手段配合工作.如1991年發布了《中華人民共和國固定資產投資方向調節稅暫行條例》，1993年進一步發布《關于加強固定資產投資宏觀調控的具體措施》，其中提出建立投資約束機制和風險機制，嚴格控制新開工項目，完善調節稅征管辦法等，通過調節稅收來控制鋼鐵產業的進入門檻.

第一次的集中治理，從政策調控的手段來講，政府部門頒布的控制政策主要運用經濟辦法和行政手段，著重淘汰落后的鋼鐵產能，目的在于制止低水平重復建設，加快產業結構的調整和實現生產工藝，裝備和產品的革新換代.從政策效果來講，這一系列的政策促進了行業技術革新，但落后產能依舊存在，產能過剩的態勢進一步發展.同時，對鋼鐵產能的控制并沒有達到預期的控制目的，鋼鐵產量不僅超出控制目標，而且1999年產量不僅沒有壓縮10%反而增長了6%［5］.從政策調整的重點來看，這一階段的治理主要表現在淘汰落后產能、控制投資等方面.所以，該時期治理是為了促進優質產能的發展，國家的主導方向以增加鋼鐵產能為主，鋼鐵產能迅速發展.

2.2 第二次鋼鐵產能過剩的集中治理(2003－2008)

自20世紀90年代末粗鋼產量達到億t以來，我國鋼鐵行業的發展勢頭依舊強勁，同時鋼鐵產能過剩問題進一步加劇.因此，自2003年起，政府部門掀起了新一輪的集中治理工作.

2003年11月19日，針對一段時期以來國內鋼鐵工業盲目擴張、低水平擴張以及違規審批、提供不合理優惠政策等現象造成鋼鐵產能超過市場需求，國家出臺了《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》.文件中提出要加強產業政策引導，做好市場準入機制、環境監督和執法、用地管理、信貸管理、項目的清理等方面的工作，徹底清除落后產能，有效減輕鋼鐵產能過剩.2004年國務院通過嚴格控制項目、供地、貸款等方面的審批，提高準入門檻和環保標準等措施來控制鋼鐵工業固定資產投資，頒布了《國務院辦公廳關于清理固定資產投資項目的通知》、《政府核準的投資項目目錄》等文件.

2005年，首個針對鋼鐵產業而出臺的包括產業規劃、布局、技術、組織等方面進行宏觀布局的《鋼鐵產業發展政策》更是將鋼鐵行業作為一項長期發展、需要繼續調整、優化的事情.為貫徹這一政策的要求，2006年還頒布了《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》.同年，產能過剩問題也受到重視，國務院在《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》中認為盲目投資、過度投資和低水平擴張是鋼鐵等產業產能過剩的主要原因，擬采用切實防止固定投資反彈、嚴格控制新上項目等措施，推動產能過剩行業的結構調整［6］.此外，在節能減排和技術革新方面，2007年6月在《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》中明確要求在“十一五”期間，鋼鐵、電解招、鐵合金等13個行業淘汰落后產能總體目標，并提出對于不按期淘汰的企業，要依法予以關停，依法吊銷生產許可證和排污許可證并停止供電［7］.

2008年，從節能減排和產業結構調整等方面來進行控制鋼鐵產能的政策輪番出臺.如:2月份頒布的意在遏制重復建設，調整產業結構的《鐵合金行業準入條件(2008年修訂)》;7月的《關于進一步加強和規范外商投資項目管理的通知》;8月的《中華人民共和國節約能源法》的實施通知; 9月的《鐵合金出口許可申領條件和程序》等一系列政策，治理較為集中.

第二次的集中治理，從政策手段方面來講，國家更加注重相關政策的配套、協調.包括出臺從長遠角度進行總體布局的產業發展政策，結合環保、市場準入以及財政等方面的政策等來進行綜合性的治理.從政策重點來講，這一階段主要在節能減排、淘汰落后、產業調整、外商投資管理、市場準入、資金對鋼鐵產業進行調控.可以說這一時期的治理特點是治理的綜合性和全面性.從政策效果來講，如圖1所示，我國粗鋼產量一直呈現出持續增加的態勢，雖然在2008年時增長速度突然降低，原因可能是政策的實施起了重要作用，或者是2008年突遇經濟危機而導致的，但總量仍然有增無減.因此，這一階段國家以政策形式，采取多種政策協調配合的方式進行綜合治理.較第一階段的治理力度相比，這一時期的對鋼鐵產能過剩問題治理的頻率更大、手段更加豐富，可見治理的決心更大、力度更強.

2.3 第三次鋼鐵產能過剩的集中治理(2009－2013)

自2008年經濟危機爆發以來，我國政府既要維持鋼鐵產業平穩運行又要進行推動企業迅速轉型，實現產業升級.因此，2009年既是振興鋼鐵產業的一年，又是新一輪控制鋼鐵產能過剩的開端.

圖1 2003—2008年全國粗鋼產量統計圖Fig.1 The steel outputs from 2003 to 2008 in China資料來源:數據源于中國國家統計局《國家數據》

2009年應時而生的《鋼鐵產業調整和振興規劃》就強調要在控制總量的基礎上進一步調整和優化產業布局，統籌行業協調發展.同年，由十部委聯合發布的《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》中則通過環境手段嚴控項目開工和供地審批進一步提高了行業準入門檻，意在加強兼并重組，實行有保有控的金融政策，以大力度整治產能過剩.2010年出臺的《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》中規定在2011年年底前，淘汰400 m3及以下煉鐵高爐、30 t及以下煉鋼轉爐和電爐［8］.2011年，《鋼鐵工業“十二五”發展規劃》中制定了一系列綜合措施來控制鋼鐵產能，包括繼續嚴格執行“完善行業管理體系，營造公平競爭的市場環境，加強行業標準化工作，加強政策宏觀引導等”［9］.

2012鋼鐵行業一方面遭遇市場低迷、企業“零利率”的困境，一方面產能依舊不斷增加，產能過剩的態勢依舊嚴峻，落后產能仍然占很大比重.同年5月工信部發布《關于下達2012年19個工業行業淘汰落后產能目標任務的通知》.2013年政府更是加大了政策力度，在4月下發《關于下達2013年19個工業行業淘汰落后產能目標任務的通知》，并且于2013年7月26日、9月6日、9月16日公布了三批工業行業淘汰落后產能企業名單.10月16日國務院發布《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，其中對鋼鐵等產能嚴重過剩行業提出了有側重、有針對性的化解辦法，包括“重點推動幾大地區鋼鐵產業結構調整，整合分散鋼鐵產能，推動城市鋼廠搬遷，優化產業布局，壓縮鋼鐵產能總量8000萬t以上”，“加快推動高強鋼筋產品的分類認證和標識管理，落實公平稅賦政策，取消加工貿易項下進口鋼材保稅政策”等［10］.

第三次集中治理，從政策手段方面來講，對于淘汰落后鋼鐵產能、化解產能過剩的辦法更加具體，并更有針對性，且根據行業特點區別對待.而且同樣采取復合化手段進行綜合治理.從政策執行重點來看，這次治理重點在淘汰落后、壓縮產能、公平賦稅、創新驅動等，更加注重鋼鐵行業的長期健康發展.從政策實施效果上來看，這一時期處于“十一五”結束，“十二五”的初期，政策控制使鋼鐵產業在技術裝備水平、節能減排、聯合重組、布局等方面取得階段性成果.如圖2所示，粗鋼產量雖然一直在增加，但增長率逐漸下降.不過產能過剩問題依然嚴重，到2012年底，鋼鐵過剩產能達2億多t.

圖2 2009—2012年全國粗鋼產量統計圖Fig.2 The steel outputs from 2009 to 2012 in China資料來源:數據源于中國國家統計局《國家數據》

3 結論

通過對我國進行鋼鐵產能控制政策的梳理，并進而通過三個階段劃分，清楚看出國家調控政策的力度不斷的加強，但調控的效果不明顯，甚至有反向效果，本文認為最主要的原因是地方政府執行行為與中央政府政策的價值走向不協調，即對中央政策的曲解，也可以說是，“上有政策，下有對策”的真實寫照.通過三階段的分析，可以發現我國控制鋼鐵產能，尤其是對鋼鐵產能過剩這一問題的治理政策存在一定的演進規律.

(1)控制政策更加具有針對性、標準更加具體.從控制鋼鐵產能政策的關注重點以及政府頒布政策的頻度可以看出，我國在控制鋼鐵產能過程中，政策本身的技術指標更加嚴格和具體，操作性更強.比如，淘汰鋼鐵落后產能的技術指標均有具體的數字要求，目標性更強，產品、工藝的指標更加具體并且逐年增高.所以，鋼鐵企業技術革新以及注重節能減排，實現行業可持續發展是今后重點關注的方面.

(2)控制政策更加注重政策之間的配合.國家控制鋼鐵產能的政策更加注重協調配合，包括固定產投資政策、環境保護政策、淘汰落后政策、宏觀產業發展規劃、公平稅收政策以及產業技術創新政策等各政策的銜接，促進政策之間相互交融、相互協調、相互配合.通過宏觀政策引導鋼鐵企業的準入、運行、退出以及產品、裝備、技術的指標，確保鋼鐵行業的總體平衡和工藝水平的質量.通過營造公平、有序的政策環境，為市場提供規范、有序的政策環境，確保發揮出市場的基礎性作用，從而有效解決鋼鐵產能過剩.

(3)更加趨向于復合化手段進行綜合治理.對鋼鐵產能過剩的控制手段逐漸復合化，包括采用了提高準入門檻、兼并重組、金融政策、環境手段等方式，配合以往的控制手段多管齊下，整治產能過剩.并且長期規劃與短期目標相結合，而不僅僅只針對某一階段的及時解決，政策更加具有前瞻性.

［1］耿嘉川，周曉曼.中國鋼鐵產業競爭力評析—兼評《鋼鐵產業發展政策》［J］.福建論壇，2008(06):36.

(Geng Jiachuan，Zhou Xiaoman.Analysis of competitiveness of iron and steel industry development policy"Chinese comments on the" iron and steel industry［J］.Fujian Tribune，2008(6):36.)

［2］梅良勇，張四海.我國鋼鐵產業發展政策效應的實證研究［J］.工業技術經濟，2007，26(12):117－121.

(Mei Liangyong，Zhang Sihai.An empirical study of China＇s iron and steel industry development policy effect［J］.Industrial Technology and Economy，2007，26(12):117－121.)

［3］安淑新.“十二五”時期我國淘汰落后產能政策建議研究［J］.當代經濟管理，2012，34(3):36－39.

(An Shuxin. Suggestionson elimination ofbackward production capacity in the"12th five－year"period［J］.Contemporary Economy and Management，2012，34(3): 36－39.)

［4］呂鐵，李曉華，賀俊.發達國家淘汰落后產能的做法與啟示［J］.學習月刊，2010(3):13.

(Lv Tie，Li Xiaohua，He Jun.Developed countries in the elimination of backward production capacity of the practice and enlightenment［J］.Study Monthly，2010(3):13.)

［5］張訓毅.中國的鋼鐵［M］.北京:冶金工業出版社，2012:187.

(Zhang Xunyi.Chinese steel［M］.Beijing:Metallurgical Industry Press，2012:187.)

［6］中央政府門戶網站.國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知［EB/OL］(2006－3－20)http://www.gov.cn/zwgk/2006－03/20/content_231376.htm.

(The central government portal.Notice of the State Council on accelerating the restructuring of the industry overcapacity.［EB/OL］(2006－3－20)http://www.gov.cn/zwgk/ 2006－03/20/content_231376.htm.)

［7］中央政府門戶網站.國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知［EB/OL］(2007－6－3)http://www.gov.cn/jrzg/2007－06/03/content_634545.htm.

(The central government portal.Circular of the State Council issued on the plan of energy.［EB/OL］(2007－6－3)http: //www.gov.cn/jrzg/2007－06/03/content_634545.htm.)

［8］中央政府門戶網站.國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知［EB/OL］(2010－4－6)http://www.gov.cn/zwgk/2010－04/06/content_1573880.htm.

(The central government portal website.The State Council notice on Further Strengthening the work of elimination of backward production capacity.［EB/OL］(2010－4－6) http://www. gov. cn/zwgk/2010 － 04/06/content_ 1573880.htm.)

［9］國家工業和信息化部.關于印發《鋼鐵工業“十二五”發展規劃的通知》［J］.中國廢鋼鐵，2011(6):10－14.

The Ministry of Industry and Information Technology.On the issuance of"iron and steel industry"Twelfth Five Year Plan" notice"［J］.Iron and Steel Scrap of China，2011(6):10－14.

［10］中國農資網.國務院化解產能嚴重過剩矛盾指導意見發布(全文)［EB/OL］(2013－10－16)http://www.ampcn.com/news/detail/90445.asp.

(China Agricultural Network.The State Council to resolve the overcapacity contradictions guidance issued(Full text).［EB/OL］(2013－10－16)http://www.ampcn.com/ news/detail/90445.asp.)

An analysis of different evolution stages for the iron and steel production capacity’s control policy in China

Guo Zhenzhong，Xu Xiaodan
(School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China)

How to evaluate the control policy of the iron and steel production capacity and how to control the direction of the future development of the policy，the two issues above are the key point and an important subject for the healthy development of iron and steel industry and for the industry transformation and upgrading.According to the policy implementation time，the policy was divided into three stages.The characteristics of the different stages to manage the excess production capacity were pointed out.From the policy content and method，an emphasis was indicated.And a policy direction was suggested.Finally，some ideas were proposed，such as the policy should play the role of the macro guidance and the role to adjust the excess production capacity of the iron and steel in the markets.

control;iron and steel production capacity;policy evolution

F 423

A

1671-6620(2014)02-0108-04

2013-12-03.

東北大學985哲學社會科學研究基地資助.

郭振中 (1960—)，男，東北大學副教授，博士，E－mail:guozz0730@sina.com.