高職院校內(nèi)部控制體系存在的問題及對策

叢建鄉(xiāng)，邵彩榮

（濟南護理職業(yè)學院，山東 濟南 250102)

高職院校內(nèi)部控制體系存在的問題及對策

叢建鄉(xiāng)，邵彩榮

（濟南護理職業(yè)學院，山東 濟南 250102)

從內(nèi)部控制的五要素，即內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督出發(fā)，分析目前高職院校內(nèi)部控制體系存在的主要問題，并提出在新形勢下建立科學實用的內(nèi)部控制體系的方法。

高職院校；內(nèi)部控制體系；內(nèi)部監(jiān)督

高職院校（本文特指公辦高職院校）內(nèi)部控制體系是高職院校為保證各項管理工作和業(yè)務活動依法有效進行，防范和控制各種辦學風險，提高管理水平和辦學效益而制定并實施的一系列控制方法、程序及措施的總稱。近期，筆者對多所高職院校的內(nèi)部控制體系建設情況進行了實地調(diào)研，約談了多位相關人員，發(fā)現(xiàn)隨著經(jīng)費來源多元化，高職院校辦學自主權逐步擴大，日益成為一個經(jīng)營辦學的實體，面臨著來自多方面的風險，而識別、應對、化解風險的內(nèi)部控制體系相對薄弱。現(xiàn)以自2014年1月1日起實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為參照，從內(nèi)部控制的五要素，即內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督出發(fā)，探索完善高職院校內(nèi)部控制體系的對策。

1 高職院校內(nèi)部控制存在的主要問題

1.1 內(nèi)部環(huán)境薄弱

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部環(huán)境存在的問題主要有：一是領導對內(nèi)部控制的重視程度不夠，大部分教職工對內(nèi)部控制的作用、內(nèi)容、要求和程序模糊不清，內(nèi)控意識相對淡薄。二是治理結(jié)構、組織結(jié)構設置不合理。大多數(shù)高職院校的重大決策由黨委辦公會或院長辦公會研究決定，對關系到職工切身利益的事情應交由教職工代表大會討論研究，但實際情況并非如此。三是官本位意識根深蒂固，學術研究氛圍淡薄。教學人員到行政部門辦事難，涉及環(huán)節(jié)多的事情往往難產(chǎn)，“重行政、輕學術”之風盛行。在極個別高職院校，法律法規(guī)、各種規(guī)章制度的效力遠不如主管領導的一句話管用。這種做法，向教師和學生宣揚了一種極其陳腐的“萬般皆下品，唯有做官高”“權大于法”的人生信條，毒化了高職院校教書育人的環(huán)境。內(nèi)部控制的執(zhí)行主要依靠教職工的道德自覺性，缺少遵紀守法、健康向上的校園文化的支持和維護，效果大打折扣。

1.2 缺乏科學有效的風險評估與防范措施

風險評估過程包括識別風險、估計風險的重大性、評估風險發(fā)生的可能性以及確定采取的應對措施。籌資渠道的多樣化加大了高職院校的債務風險，網(wǎng)絡環(huán)境的開放加大了信息被非法竊取甚至篡改的安全風險。然而，大多數(shù)高職院校風險意識淡薄，缺乏有效的風險防范預警機制。有的高職院校對外提供擔保、聯(lián)合辦三產(chǎn)、聯(lián)合辦學、出租出借場地等環(huán)節(jié)缺乏必要的風險評估，輕信“自己人”“身邊人”，結(jié)果上當受騙，造成重大經(jīng)濟損失。還有的高職院校風險防范不是依靠制度、管理和集體力量，而是單純依靠財會人員或領導的判斷，這既不可靠，也增加了當事人的壓力。

1.3 控制活動方面存在缺陷

控制活動是進行內(nèi)部控制的具體手段、方式。它強調(diào)以預防為主，目的在于通過建立完善的制度和程序來有效防止錯誤與舞弊的發(fā)生。

1.3.1 內(nèi)部控制制度內(nèi)容不全面 多數(shù)高職院校以一般的財務會計制度或業(yè)務流程匯編形式代替內(nèi)部控制制度，多是通過對開支范圍、開支標準和報銷程序加以限制的內(nèi)部會計控制，缺少內(nèi)部活動控制，難以形成以制度管事、以制度管人的內(nèi)部控制體系。除內(nèi)容不健全外，內(nèi)部控制制度還不能隨著學校的發(fā)展動態(tài)進行修改，如某學院由中職升格兩年以來，一直沿用中職教育管理模式。

1.3.2 內(nèi)部控制措施不完善 主要表現(xiàn)在：一是缺乏明確的不相容崗位分離制度。如某學院所用電腦、打印機的采購、保管、發(fā)放曾由一中層干部包辦，他人不能參與，最終被爆出存在嚴重舞弊行為，造成了嚴重的浪費和損失。二是授權審批制度不科學。如一些高職院校的財務收支實行“一支筆”審批，這雖有利于財務收支的統(tǒng)一管理，但出現(xiàn)了大權獨攬現(xiàn)象，導致高職院校領導干部職務犯罪事故頻發(fā)。三是預算控制弱化。預算編制大部分沒有細化到具體項目，預算支出不能逐筆進行核對，預算重編制輕執(zhí)行、重支出、輕評價，約束機制剛性不足。四是信息技術控制滯后，多數(shù)高職院校已建立信息管理系統(tǒng)，但沒有很好地將經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制流程嵌入到信息管理系統(tǒng)當中，以減少或消除人為操縱。

1.3.3 內(nèi)部控制執(zhí)行不力 有些高職院校現(xiàn)存的制度沒有得到有效貫徹執(zhí)行，流于形式。這可能源于四個方面：一是崗位責任分工不明確，責、權、利脫節(jié)，控制活動中經(jīng)常發(fā)生責任推諉現(xiàn)象，使控制活動難以進行，客觀上導致了內(nèi)部控制制度的失效；二是一些高職院校制度的執(zhí)行存在不公平性；三是一部分人員缺乏職業(yè)素養(yǎng)，存在好人主義思想，在制度執(zhí)行上缺乏原則性；四是缺乏嚴格的監(jiān)督懲戒措施，使一部分人員存有僥幸心理，容易引發(fā)貪污、挪用或私自變賣學校資產(chǎn)等行為。

1.4 尚未建立有效的信息溝通機制

信息與溝通是連接內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的紐帶，良好的信息與溝通系統(tǒng)有助于及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋內(nèi)部控制效果。信息與溝通方面存在的主要問題有：一是信息渠道不暢通。高層管理者很少深入基層，下邊有問題發(fā)現(xiàn)不了或不愿意發(fā)現(xiàn)。中層干部和一線教職員工出于某些顧慮，對發(fā)現(xiàn)的問題也知而不報或報喜不報憂；有時為得到更多的資金和關注，故意夸大問題。上傳下達渠通不通暢，且夾雜著大量失真信息，獎懲不到位，造成學校規(guī)章制度不能有效執(zhí)行。另外，由于倡導無紙化辦公，通知、告示等通過校內(nèi)網(wǎng)發(fā)布，但有些退休職工平時不上網(wǎng)，因道聽途說產(chǎn)生誤解，給學校工作帶來了不便。二是信息溝通渠道單一。日常教學的信息溝通多是自上而下的命令，教師只負責執(zhí)行；而財務預算，多是自下而上進行，各部門分別預算自己的資金，沒有縱向結(jié)合；部門之間缺乏橫向交流，容易導致沖突的發(fā)生。

1.5 缺乏有效的監(jiān)督機制

高職院校領導在招生錄取、新區(qū)建設、教材采購等方面擁有較大的自主權，但與之不對稱的是，配套的法律法規(guī)、權力監(jiān)督機制沒有及時有效地跟進，導致高職院校職務犯罪增加。

1.5.1 內(nèi)部監(jiān)督偏弱 多數(shù)高職院校內(nèi)部監(jiān)督機制不健全或因責任不清而流于形式。如這幾年查處的高職院校教材采購案件，犯罪嫌疑人多為學院教務、教材等部門的中層干部。高職院校的內(nèi)部監(jiān)督以內(nèi)部審計為主，主要存在以下兩方面問題：一是內(nèi)部審計部門由學院高層管理者領導，受領導者意志影響很大，而內(nèi)部審計人員與財務人員往往存在密切關系，降低了內(nèi)部審計的獨立性。二是將審計工作集中在財務領域，未深入到經(jīng)營和管理領域，更少涉及內(nèi)部控制制度的建立和有效性審計，而且多為事后查錯。如對干部一般實行離任審計，而不是定期審計，這種事后審計即使查出問題，有時也不能及時補救，或因?qū)徲嬆晗尢L，不能獲取全部的原始資料，使審計工作陷入被動。另外，對高職院校的許多決策過程及結(jié)果，一線教職員工不知情；或雖然知道，但認為與自己的利益關系不大，抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，降低了監(jiān)督的有效性。

1.5.2 外部監(jiān)督缺失 高職院校的經(jīng)費主要來源于財政撥款和學費收入，屬于社會公共資金，需要社會公眾的監(jiān)督。高職院校希望經(jīng)費來源越多越好，該用在什么項目、該花多少，卻不想受到控制。近幾年高職院校“窩案”頻發(fā)，很大程度上是由于內(nèi)部控制失效，因此更需要引入并加強社會的監(jiān)督評價。

2 完善高職院校內(nèi)部控制體系的對策

2.1 營造良好的內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是高職院校內(nèi)部控制體系建設的基礎，在建設中需要融入適用的法律法規(guī)、規(guī)章制度及對教職工素質(zhì)與能力的要求，形成有效的內(nèi)部制衡機制。為優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，高職院校要切實做到以下幾點。

2.1.1 高度重視內(nèi)部環(huán)境建設 提高教職工特別是“一把手”的內(nèi)控意識。領導的重視與支持，對營造和維持良好的控制環(huán)境至關重要，也為全面推行內(nèi)部控制體系打下良好基礎。只有領導率先垂范，對法律法規(guī)、規(guī)章制度心存足夠敬畏，內(nèi)部控制體系才能真正運行起來。高職院校要積極營造“領導為教師服務，行政部門為教學部門服務，全體教職員工為學生服務”的氛圍；要通過學習正面典型、思考反面教材等方式，積極培育教職員工特別是領導干部正確的價值觀，使其認識到國家利益、集體利益高于個人利益，個人利益取得的最佳途徑是達成組織目標，而不是無視或損害學校利益，最后使廣大教職員工心往一處想，勁往一處使，齊心協(xié)力促進學校長久健康發(fā)展。

2.1.2 優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構和人才管理工作 一是根據(jù)決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構相互分離、相互制衡的原則，建立由院黨委、系（部）、行政處（室）和紀檢監(jiān)察部門組成的多級多方控制結(jié)構，加強對權力的監(jiān)督。嚴格執(zhí)行議事規(guī)則和決策程序，完善集體決策、專家咨詢和決策責任追究制度。對于涉及教職工切身利益的重大事項，如住房分配、職稱評聘、薪酬政策調(diào)整，要提交教代會研究，集思廣益，凝聚共識，達成一致后才能通過。更重要的是，要定期通過教代會對領導的德、能、勤、績、廉進行民主評議，實施民主監(jiān)督。二是調(diào)整組織結(jié)構。裁撤無實際意義的處室，將業(yè)務量不大、職能交叉的處室合并，精簡各類辦公機構，裁減下來的人員進行轉(zhuǎn)崗分流，充實到人員不足的部門。三是完善人力資源管理方法。學院要嚴把用人關，選擇德才兼?zhèn)涞娜说胶线m的崗位。教職工隊伍結(jié)構要合理，使每根管理鏈條、每個業(yè)務流程在能力機構、知識結(jié)構和綜合素質(zhì)等方面達到和諧匹配。同時建立科學的培訓體系，加強職業(yè)道德教育和業(yè)務素質(zhì)培訓，尤其要給一線教師提供更多培訓機會。

2.2 建立風險評估、識別和應對機制

首先，要強化風險意識，通過信息溝通與交流，判斷風險發(fā)生的概率，分析評估風險的影響程度，合理規(guī)劃資金用途。在重大項目實施前，要做好項目的立項評審工作，做到反復論證，全方位、多層次考慮。其次，落實風險責任制，明確責任對象。最后，在確認風險后，要及時有效地制定風險應對措施。

2.3 健全內(nèi)部控制制度，增強內(nèi)部控制執(zhí)行力

2.3.1 健全內(nèi)部控制制度 高職院校要對照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合自己的實際情況，建立“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，通過預算管控帶動收支、資產(chǎn)、政府采購、工程管理等所有相關經(jīng)濟行為的內(nèi)部控制。高職院校的內(nèi)部控制制度還要與時俱進，根據(jù)內(nèi)外部變化及時進行調(diào)整。

2.3.2 完善內(nèi)控措施，強化內(nèi)控重點 一是加強內(nèi)部控制的制衡性。不相容崗位實行分離控制，例如會計與出納、會計與保管、會計與審計、支票保管崗位與印章保管崗位的分離，有助于不同崗位間相互監(jiān)督與牽制；關鍵崗位進行輪換。二是加強內(nèi)部授權審批控制。按照“誰主管、誰審批、誰負責”的原則，明確崗位職責、授權審批范圍及審批程序，嚴格執(zhí)行審批制度，確保學校各項經(jīng)濟活動納入授權審批范圍，杜絕超越職權、違規(guī)辦事。三是加強預算控制。將全部收支納入預算管理，確保預算準確、全面，同時按部門進行精細化管理。嚴格預算執(zhí)行，預算一經(jīng)確定，不得隨意變更。建立預算資金績效評價機制，對項目資金的使用效益進行客觀評價，評價結(jié)果與以后年度預算資金的申請掛鉤。在管理軟件中按照預算的部門、項目進行指標分配，一旦超出指標，則系統(tǒng)自動報警，不予通過。同時，通過軟件設定操作人員權限，使其在自己的職責范圍內(nèi)進行操作，無法越權操作或修改后臺數(shù)據(jù)。四是加強資產(chǎn)保護。資產(chǎn)是最容易被侵占、挪用、浪費和貪污的經(jīng)濟資源，應作為內(nèi)控的重點。資產(chǎn)的采購、保管、付款要切實遵循不相容職務分離原則。建立限制接近制度，未經(jīng)授權批準，任何人不得隨意接近實物；及時全面記錄資產(chǎn)增減變動；對資產(chǎn)的各種文件記錄資料要妥善保管；定期和不定期進行財產(chǎn)清查，保證實物資產(chǎn)實有數(shù)量與賬面記錄相符；加強教學儀器等物資使用、報廢等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，提高使用效益。五是圍繞各風險點，加強隊伍管理，及時掌握相關崗位人員的思想行為狀況，以便及時采取有效措施，防患于未然。

2.3.3 加強內(nèi)控制度的執(zhí)行力度 首先，明確崗位分工，責、權、利相統(tǒng)一；其次，要求高職院校管理人員以身作則，嚴格執(zhí)行，尊重制度的嚴肅性；再次，強化教職工職業(yè)素養(yǎng)教育，實現(xiàn)自我規(guī)范，將外在的道德要求內(nèi)化為價值追求；最后，實施嚴格的獎懲措施，制度的強制性配合文化的軟效應，可以提高內(nèi)部控制的有效性。

2.4 健全內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

高職院校應建立信息溝通制度，明確信息收集、處理和傳遞程序，加強信息的及時溝通，促進內(nèi)部控制有效運行。

2.4.1 改進信息傳遞機制 高職院校應將相關信息在學校內(nèi)部各管理層、責任單位、業(yè)務環(huán)節(jié)之間進行內(nèi)部傳遞。要完善信息上下雙向傳遞機制，建立并完善信息服務平臺。大多數(shù)高職院校建立的校內(nèi)網(wǎng)就是一個信息服務平臺，但還需進一步完善。在確保信息安全的前提下，提供校領導、教職工、學生所需信息，提高信息的公開度、透明度，使信息在陽光下傳遞。對涉及退休教職工的事情，要通過打電話、貼告知書的形式溝通，不能僅僅在校內(nèi)網(wǎng)發(fā)通知了事；而對于年輕教師，則還可以通過E-mail或QQ溝通。

2.4.2 實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化“人控”不如“機控”。高職院校可將內(nèi)部控制的基本要求固化在信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)經(jīng)濟活動控制的自動化，并盡可能降低人為因素影響，從而提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力。同時，借助信息化系統(tǒng)，大量的事務性工作由計算機處理，可以解決高職院校信息控制人員不足、效率低下等問題，使領導的管理內(nèi)容由傳統(tǒng)的日常管理向例外管理轉(zhuǎn)變。這樣不但降低了舞弊與腐敗的風險，還提高了高職院校的辦事效率。

2.5 健全監(jiān)督和評價體系

高職院校應增強決策透明度和公眾參與度，建立群眾評議制度，發(fā)揮學校審計、紀檢監(jiān)察等部門內(nèi)控建設的作用，將內(nèi)部控制建設和實施情況納入日常監(jiān)管范圍，并切實開展內(nèi)部控制測試評價，將測試評價結(jié)果向負責人匯報。因此，要做好以下兩方面的工作。

2.5.1 改善內(nèi)部監(jiān)督和評價體系 當務之急是解決內(nèi)部審計部門獨立性問題。首先，審計部門應被賦予一定的權力，以確保能夠獨立行使審計職權。其次，要拓寬監(jiān)督范圍，重視事前監(jiān)督，堅持日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合，對于干部不僅實行離任審計，也要實行在任審計。最后，與外部審計配合，注冊會計師相對于內(nèi)部審計人員更具獨立性，并且憑借較高的專業(yè)素質(zhì)，更具權威性。同時要使教職工明白監(jiān)督的重要性，監(jiān)督不僅僅是會計人員、內(nèi)部審計人員的職責，全員參與更有利于實現(xiàn)內(nèi)部控制的預期目標，實現(xiàn)高職院校的健康發(fā)展，實現(xiàn)高職院校大多數(shù)教職工的長遠利益。

2.5.2 借助外力推動內(nèi)部控制體系建設 高職院校所使用的財政資金屬于社會公眾，需引入社會公眾的力量進行內(nèi)控體系建設。一方面，要借助國家立法，通過政府審計，如經(jīng)濟責任審計和離任審計，通過政績考核、廉政制度建設等制度安排，來推動高職院校內(nèi)部控制制度建設。另一方面，也要借助資深權威、經(jīng)驗豐富的高職院校內(nèi)部控制專家和機構進行指導與協(xié)助。

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1671-1246（2014）19-0019-03