北京市垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管現(xiàn)狀與對(duì)策

劉 敏

（北京市垃圾渣土管理處，北京 100067）

2009年4月28日，北京市委、北京市人民政府發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)我市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》 （京發(fā) 〔2009〕14號(hào)） （以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》），制定了“增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量”的工作目標(biāo)，提出2015年形成日處理生活垃圾近3萬(wàn)t的能力，滿足全市生活垃圾處理需要。目前，北京市在運(yùn)行的垃圾處理設(shè)施共30座，其中生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站9座，生活垃圾填埋場(chǎng)15座，生活垃圾堆肥廠及綜合處理廠5座，生活垃圾焚燒廠1座，設(shè)計(jì)處理能力16 930 t/d。近年，北京市大力積極推動(dòng)垃圾處理設(shè)施建設(shè)，以解決垃圾處理能力不足難題。而如何強(qiáng)化投入運(yùn)行及新、改、擴(kuò)建垃圾處理設(shè)施政府監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式手段，提升監(jiān)管實(shí)效是政府面臨的新課題。

1 垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 監(jiān)管目標(biāo)

近期，設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作正在向著明晰監(jiān)管思路、突出管理重點(diǎn)，更好地適應(yīng)目前垃圾管理形勢(shì)需要；貫徹落實(shí)國(guó)家和北京市新頒法規(guī)、政策及標(biāo)準(zhǔn)工作要求，強(qiáng)化屬地監(jiān)管，促進(jìn)生產(chǎn)運(yùn)行嚴(yán)格化、精細(xì)化管理，加強(qiáng)環(huán)境控制、推行節(jié)能減排、重視人文關(guān)懷，推進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好型設(shè)施建設(shè)步伐的方向努力；同時(shí)，通過(guò)監(jiān)管工作實(shí)施，將逐步推動(dòng)促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)，通過(guò)源頭減少垃圾產(chǎn)生和增加垃圾回收［1］，全面廣泛綜合系統(tǒng)地利用廢物長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 監(jiān)管方式

目前已形成了采用設(shè)施作業(yè)質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)日常檢查與專項(xiàng)重點(diǎn)檢查相結(jié)合、定期環(huán)境監(jiān)測(cè)與在線監(jiān)控相補(bǔ)充、環(huán)衛(wèi)信息管理與成本核算相支撐的方式，對(duì)全市垃圾處理設(shè)施實(shí)施全方位監(jiān)管。

1）日常檢查。主要考評(píng)設(shè)施工藝運(yùn)行、環(huán)境保護(hù)和安全與應(yīng)急等方面。檢查人員對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行拍照或攝像取證，現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)檢查考核記錄表，由檢查人員和被檢查單位共同簽字確認(rèn)；進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查后，對(duì)查出的問(wèn)題與設(shè)施負(fù)責(zé)人進(jìn)行逐項(xiàng)討論，提出解決建議。2011年全年出動(dòng)人員1 000余人次，檢查設(shè)施420座（次）。

2）專項(xiàng)檢查。以專項(xiàng)檢查驅(qū)動(dòng)處理設(shè)施“常態(tài)化”防范及促進(jìn)設(shè)施應(yīng)急能力建設(shè)。其中，專項(xiàng)檢查的內(nèi)容涵蓋制度建設(shè)、環(huán)境建設(shè)（如白色污染控制）、日常安全管理、敏感時(shí)期安全管理（如節(jié)假日、兩節(jié)兩會(huì)、應(yīng)急防汛）等。

3）定期環(huán)境監(jiān)測(cè)。監(jiān)督全市垃圾處理污染防控情況，評(píng)價(jià)設(shè)施運(yùn)行對(duì)周邊環(huán)境的影響狀況。其中，全市垃圾處理設(shè)施由北京市市政市容委委托市環(huán)衛(wèi)科研所進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)頻率為每月1次，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目涵蓋大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)、外排水質(zhì)監(jiān)測(cè)、地下水監(jiān)測(cè)、焚燒煙氣監(jiān)測(cè)等。

4） 在線監(jiān)控。2008年10月北京市建設(shè)了8個(gè)垃圾處理設(shè)施在線監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)市屬設(shè)施全天候監(jiān)控。在線監(jiān)控內(nèi)容包含大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)、外排水質(zhì)監(jiān)測(cè)、重要點(diǎn)位視頻監(jiān)控、滲瀝液及沼氣處理的工藝參數(shù)等，通過(guò)對(duì)垃圾處理設(shè)施的大氣、外排水等項(xiàng)目的污染指標(biāo)實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，為全面掌握處理設(shè)施二次污染控制狀況提供“第一手”信息，為垃圾收集及處理環(huán)節(jié)運(yùn)行水平評(píng)價(jià)提供重要依據(jù)。同時(shí)，監(jiān)控系統(tǒng)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)施存在的運(yùn)行管理問(wèn)題，具有較好的監(jiān)管效果。

5）環(huán)衛(wèi)信息管理與成本核算。定期核查各設(shè)施的計(jì)量系統(tǒng)，收集各設(shè)施運(yùn)行的日?qǐng)?bào)及月報(bào)并進(jìn)行匯總、分析，對(duì)環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)報(bào)送的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性進(jìn)行核查，對(duì)環(huán)衛(wèi)運(yùn)輸記錄單的填寫(xiě)、邏輯進(jìn)行考核，根據(jù)全市垃圾流向要求對(duì)各設(shè)施實(shí)際處理量及超額情況進(jìn)行考核；對(duì)各設(shè)施投資、運(yùn)行費(fèi)用和運(yùn)行成本進(jìn)行核算。

1.3 監(jiān)管現(xiàn)狀與效果

1）垃圾無(wú)害化處理情況：垃圾無(wú)害化處理率由2005年的81.2%提高到2010年的96.66%，垃圾無(wú)害化處理水平穩(wěn)步提高。

2）垃圾處理結(jié)構(gòu)：生活垃圾焚燒、生化、填埋處理比例由“十五”期間的2∶8∶90變?yōu)椤笆晃濉逼陂g的10∶10∶80［2］，垃圾處理結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化；截至2011年12月，北京市填埋、堆肥、焚燒方式垃圾處理量比例分別為70.09%、16.32%、13.59%，資源化處理方式所占比例進(jìn)一步提高，達(dá)到29.91%。

3）垃圾處理設(shè)施資源化情況：2011年全市垃圾處理設(shè)施資源利用能量8 716億kJ、生化處理產(chǎn)品53 905 t、資源利用垃圾等當(dāng)量582 201 t，見(jiàn)表1。

表1 2011年北京市設(shè)施資源化情況

4）各設(shè)施總體運(yùn)行情況：①各區(qū)縣及北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)等設(shè)施主管單位建立了自查隊(duì)伍，每月開(kāi)展不少于2次的自查工作，并按照相關(guān)要求填寫(xiě)檢查記錄表，屬地管理責(zé)任得到強(qiáng)化，自查工作進(jìn)一步規(guī)范化。②垃圾處理設(shè)施資金投入逐步遞增，工藝配置水平得到大幅提升，積極開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化帶動(dòng)生產(chǎn)作業(yè)水平提升，工藝完整性逐步增強(qiáng)。如各垃圾填埋場(chǎng)雨污分流及垃圾滲瀝液和沼氣的導(dǎo)排、收集和處理技術(shù)進(jìn)一步完善、成熟，工藝技術(shù)進(jìn)一步提高；豐臺(tái)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園和阿蘇衛(wèi)綜合處理廠新建了滲瀝液處理設(shè)施，提高了滲瀝液處理能力。③環(huán)保措施配備及使用率都顯著增加，環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)一步完善，環(huán)境治理效果顯著，廠區(qū)環(huán)境大為改觀。如朝陽(yáng)高安屯、海淀六里屯、豐臺(tái)永合莊、環(huán)衛(wèi)集團(tuán)北神樹(shù)、阿蘇衛(wèi)和安定垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)均實(shí)施了填埋堆體全密閉；環(huán)衛(wèi)集團(tuán)小武基垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站對(duì)坡道進(jìn)行密閉；朝陽(yáng)酒仙橋、北小河糞便消納站對(duì)生產(chǎn)車(chē)間進(jìn)行全密閉；燕山垃圾綜合處理廠對(duì)滲瀝液調(diào)節(jié)池進(jìn)行密閉。④設(shè)施精細(xì)化管理水平進(jìn)一步提高，安全管理工作落到實(shí)處，內(nèi)部管理工作得到細(xì)化，重要時(shí)點(diǎn)從部署、檢查指導(dǎo)、排除隱患、應(yīng)急職守等方面進(jìn)行強(qiáng)化，保證了設(shè)施平穩(wěn)、規(guī)范、高效運(yùn)行。如順義區(qū)生活垃圾綜合處理廠通過(guò)組織一系列的技能考核和業(yè)務(wù)比武，加強(qiáng)員工對(duì)安全操作規(guī)程、危險(xiǎn)源識(shí)別和預(yù)防措施等知識(shí)的掌握，提高職工安全操作意識(shí)，提升了員工業(yè)務(wù)水平和實(shí)際操作技能；豐臺(tái)區(qū)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)處理中心通過(guò)對(duì)車(chē)間內(nèi)人行道及作業(yè)區(qū)的劃分，規(guī)范了安全生產(chǎn)管理。⑤運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管雙方形成良性互動(dòng)機(jī)制，設(shè)施問(wèn)題整改效率大有提高，并很好地起到了垃圾行業(yè)宣傳的“窗口”作用。目前，城六區(qū)13座垃圾處理設(shè)施每周四固定向公眾開(kāi)放，并在場(chǎng)內(nèi)設(shè)置電子顯示屏公示運(yùn)行數(shù)據(jù)及環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)了垃圾處理設(shè)施與市民交流，推進(jìn)了政府信息公開(kāi)，設(shè)施對(duì)外開(kāi)放工作規(guī)范、系統(tǒng)。同時(shí)不斷加強(qiáng)文化建設(shè)，增強(qiáng)文化氛圍，進(jìn)一步融合環(huán)衛(wèi)特點(diǎn)和環(huán)保理念，創(chuàng)建企業(yè)文化。

2 垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在問(wèn)題

1）監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)尚待明確，合力不強(qiáng)，全市性監(jiān)管體系尚未建立。目前北京市垃圾處理設(shè)施規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)階段各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不清晰；且未形成環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、安監(jiān)、城管等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作體制，合力不強(qiáng)，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象；同時(shí)缺乏規(guī)范的公眾監(jiān)督機(jī)制。

2）部分區(qū)縣尚未建立規(guī)范的監(jiān)管體系，區(qū)縣屬地監(jiān)管責(zé)任落實(shí)還不到位。目前各區(qū)縣及北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)等設(shè)施主管單位按標(biāo)準(zhǔn)要求開(kāi)展自查工作仍不夠細(xì)致和專業(yè)，在自查工作質(zhì)量、記錄問(wèn)題的客觀性、準(zhǔn)確性以及重點(diǎn)問(wèn)題的上報(bào)及督促設(shè)施整改等方面仍存在明顯不足。區(qū)縣監(jiān)管體系尚不能發(fā)揮市級(jí)監(jiān)管體系的有效補(bǔ)充作用，在協(xié)調(diào)垃圾收集、運(yùn)輸、處理等各環(huán)節(jié)相關(guān)部門(mén)合力不足。

3）監(jiān)管涉及區(qū)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，存在監(jiān)管盲區(qū)。由于垃圾處理設(shè)施數(shù)量逐年增加，監(jiān)管人力相對(duì)有限；同時(shí)現(xiàn)代化的處理設(shè)施監(jiān)管內(nèi)容日趨復(fù)雜，需要較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和管理技能。但目前監(jiān)管部門(mén)對(duì)評(píng)價(jià)問(wèn)題掌握分析能力不強(qiáng)、服務(wù)于設(shè)施的能力還不強(qiáng)，有些延續(xù)性問(wèn)題解決還不徹底，如部分設(shè)施持續(xù)存在填埋場(chǎng)堆體有臭味、建構(gòu)筑物破損臟亂、場(chǎng)（站）內(nèi)環(huán)境臟亂等問(wèn)題。另外，隨著北京城市化進(jìn)程的不斷深入，垃圾處理設(shè)施與居民生活區(qū)間的直線距離逐漸縮小，居民與設(shè)施就二次污染控制方面的矛盾日益凸顯，群眾投訴現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如2011年就發(fā)生了高碑店糞便消納站因群眾堵路長(zhǎng)期停止運(yùn)行。

3 垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作對(duì)策

3.1 促使多部門(mén)形成合力，建立全市性監(jiān)管體系［3］

一是從橫向上整合全市資源，建立多部門(mén)監(jiān)管工作體制。完善法律法規(guī)，制定、修訂與政府監(jiān)管職責(zé)相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，明確各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，形成全市統(tǒng)一的設(shè)施監(jiān)管體系，最終形成“大市容、大環(huán)境、大衛(wèi)生”和“全社會(huì)、全行業(yè)、全過(guò)程”的管理理念。二是從縱向上建立市、區(qū)兩級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。各區(qū)縣建立與市級(jí)相配套的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證人員編制，提高監(jiān)管人員崗位技能，培養(yǎng)專業(yè)化和有責(zé)任心的監(jiān)管隊(duì)伍。三是建立規(guī)范的公眾監(jiān)督機(jī)制。做到信息公開(kāi)、透明，設(shè)施與居民形成良性互動(dòng)機(jī)制。四是建立監(jiān)管專家儲(chǔ)備庫(kù)，指導(dǎo)、幫助解決一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

3.2 建立生活垃圾綜合考評(píng)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)垃圾全過(guò)程統(tǒng)一管理

針對(duì)現(xiàn)有生活垃圾三化考評(píng)指標(biāo)體系存在的考核結(jié)果指向不明確、缺少對(duì)垃圾全過(guò)程管理的考核以及考評(píng)結(jié)果與各區(qū)縣實(shí)際管理水平有偏差等問(wèn)題，需進(jìn)一步完善三化考評(píng)指標(biāo)體系，建立以生活垃圾“減量化、資源化、無(wú)害化”為依托，覆蓋垃圾投放、收集、運(yùn)輸及處理全過(guò)程，涉及“三化”各項(xiàng)管理措施的綜合考評(píng)指標(biāo)體系，從而進(jìn)一步提升考評(píng)指標(biāo)體系的導(dǎo)向性、客觀性及綜合性，并且重點(diǎn)突出市統(tǒng)籌與區(qū)協(xié)調(diào)相結(jié)合、過(guò)程管理與結(jié)果考核相結(jié)合的管理原則。

3.3 實(shí)行各環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督監(jiān)管，提高監(jiān)管結(jié)果通報(bào)效力

目前，北京市政府僅將生活垃圾資源化率作為一項(xiàng)市政市容管理指標(biāo)納入?yún)^(qū)縣政府績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，需深入挖掘、科學(xué)化設(shè)定有關(guān)生活垃圾管理的更多項(xiàng)代表性評(píng)價(jià)指標(biāo)，納入?yún)^(qū)縣政府績(jī)效考核，驅(qū)動(dòng)區(qū)縣更加重視和不斷加強(qiáng)生活垃圾全過(guò)程控制和管理工作，從而放大市級(jí)監(jiān)督效應(yīng)，提高環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)效能；同時(shí)，應(yīng)建立垃圾投放、收集、運(yùn)輸、處理等各環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)督監(jiān)管，不斷完善從源頭到末端各環(huán)節(jié)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，深入挖掘有代表性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高監(jiān)管結(jié)果通報(bào)效力。

3.4 充分依托科技監(jiān)管手段，加強(qiáng)綜合監(jiān)管能力建設(shè)

運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)設(shè)施全面監(jiān)管、全程監(jiān)管、全日制監(jiān)管。一是進(jìn)一步豐富現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段，如采用日常檢查、人工夜查、節(jié)假日檢查、設(shè)施互查、專家檢查、移動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)車(chē)等多樣性方式，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能；二是充分依托在線監(jiān)控系統(tǒng)，包括計(jì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，加快推進(jìn)垃圾處理設(shè)施集成電路卡計(jì)量系統(tǒng)開(kāi)發(fā)和環(huán)衛(wèi)設(shè)施運(yùn)行在線監(jiān)管等科技化監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)工作，加速環(huán)衛(wèi)設(shè)施科技化監(jiān)管進(jìn)程，提高科技監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控與現(xiàn)場(chǎng)檢查的有效結(jié)合、互相補(bǔ)充，使全市設(shè)施監(jiān)管向?qū)崟r(shí)化、全覆蓋方向推進(jìn)。

3.5 以考評(píng)辦法修訂為推手，助力北京市垃圾處理設(shè)施運(yùn)行管理水平提升

自2002年《北京市垃圾糞便處理設(shè)施運(yùn)行檢查考評(píng)辦法》每2 a修訂1次，截至目前，考評(píng)辦法已更新至第6版，結(jié)合其在實(shí)際檢查工作中的應(yīng)用情況以及設(shè)施管理的新要求，將不斷修訂考評(píng)辦法，提高標(biāo)準(zhǔn)、豐富內(nèi)容，推進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

目前，北京市正在開(kāi)展垃圾處理定額編制工作，將以此為契機(jī)深化成本核算工作，研究分級(jí)考核、成本考核目標(biāo)設(shè)定及考核分項(xiàng)，促進(jìn)設(shè)施運(yùn)行成本透明化，促使區(qū)縣加大資金投入，完善設(shè)施工藝及高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保設(shè)備配備水平，提高工藝先進(jìn)性和技術(shù)創(chuàng)新性，提升環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排水平，促進(jìn)設(shè)施運(yùn)行管理水平進(jìn)一步提升。下一步將考慮增加“節(jié)能減排量化考核指標(biāo)、加大影響周邊環(huán)境的考核力度”等內(nèi)容，推動(dòng)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任落實(shí)，促進(jìn)設(shè)施提升資源化利用水平，向著構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境友好型設(shè)施努力。

［1］欒智慧，王樹(shù)國(guó).現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)設(shè)施需要科學(xué)化管理：北京垃圾處理設(shè)施監(jiān)管情況介紹［J］.城市管理與科技，2005，7（4）：137-139.

［2］北京市市政管理委員會(huì).北京市“十二五”時(shí)期環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃［R］.2012.

［3］王坦，王樹(shù)國(guó)，張躍升，等.北京市垃圾糞便處理設(shè)施工藝運(yùn)行與管理實(shí)踐［M］.北京：地質(zhì)出版社，2011.