行訴法大修受關(guān)注

丁筱凈

2013年12月23日，備受關(guān)注的《行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱草案）提請十二屆全國人大第六次會議進行首次審議，這是實施近23年的《行政訴訟法》首次修改。

草案一經(jīng)公布，就引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。草案修改力度之大、修法范圍之廣讓大多數(shù)人點贊；但也有一些缺憾顯現(xiàn)，成為專家和代表委員提議的焦點。

此外，在建立行政法院可行性被討論多年卻仍無結(jié)論的背景下，一份草案能否徹底扭轉(zhuǎn)行政訴訟中雙方地位不平等、法院難公正等根本性問題，有待驗證。

“久旱遇甘霖”

《行政訴訟法》是一部典型的“民告官”的法律，施行20多年來，在推動我國民主政治和行政法制建設(shè)方面發(fā)揮了巨大的作用。但隨著時間推移，《行政訴訟法》在行政審判實踐中日漸顯露出諸多局限性，例如受案范圍狹小，起訴要件過于嚴(yán)格或不明確，無法滿足對抽象行政行為的審查需求，行政訴訟參加人范圍狹小，對當(dāng)事人行使起訴權(quán)、申請撤訴權(quán)、和解權(quán)和上訴權(quán)有諸多限制，行政裁判執(zhí)行難等等。為此，最高人民法院在行政訴訟法頒布實施后，相繼出臺了約40部、700余條有關(guān)的司法解釋。

然而，眾多司法解釋并沒有從根本上改變法律的局限性，行政訴訟立案數(shù)量偏少，且原告勝訴不到一成，實踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”等現(xiàn)象依然存在，并呈加重態(tài)勢。

數(shù)據(jù)顯示，近五年來，全國行政訴訟案件原告勝訴率逐年走低，從原來30%下降到目前不足10%，相反的是上訴率、申訴率不斷攀升，審判效果和質(zhì)量不容樂觀。全國人大常委會委員王剛認(rèn)為，出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因在于法院的地方化和行政化造成地方政府對法院的干預(yù)過多，使得法院獨立行使審判權(quán)的法律原則難以落實。

2013年，女兒因房屋拆遷問題向法院提起行政訴訟，狀告縣政府，作為縣城管局副局長的父親因此被調(diào)至拆遷辦負(fù)責(zé)拆遷女兒房屋，并被一位縣委組織部成員明確要求盡快撤訴。這則發(fā)生在安徽省太湖縣的“株連式拆遷”事件，因恰逢常委會審議行政訴訟法修正案草案而備受關(guān)注，因為它恰好反映了我國行政訴訟中“民告官”立案難的尷尬現(xiàn)狀。

在這樣的背景下，修法如同“久旱逢甘霖”。

三大亮點

《行政訴訟法修正案（草案）》從十個方面對現(xiàn)行法律進行了大面積修改。“草案回應(yīng)了行政法領(lǐng)域理論界和實務(wù)界多年的呼吁和期盼，在保障起訴權(quán)利、抽象行政行為審查，被告舉證責(zé)任、行政給付先予執(zhí)行等方面均作出了很多很好的規(guī)定，值得肯定。”全國人大常委會委員、第十二屆全國人大代表、西昌學(xué)院法學(xué)教授王明雯對《民生周刊》記者表示。

此次草案中有三大亮點，引起了社會各界的關(guān)注。分別是行政機關(guān)不得干預(yù)阻礙法院立案、擴大受案范圍、探索異地管轄和不執(zhí)行法院判決可對官員追刑責(zé)。

針對法院“立案難”，民眾將其歸納為“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。對此，草案規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時當(dāng)場予以登記。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。起訴符合條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀或者口頭起訴之日起七日內(nèi)立案；不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出裁定書，不予受理。

“變革登記受理制度，對當(dāng)事人訴權(quán)的保障非常有利。原來法院可以既不受理，也不登記，也不做出裁定，即便法院置之不理，當(dāng)事人也告狀無門。”第十二屆全國人大代表、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建對《民生周刊》記者表示。

在擴大受案范圍方面，王明雯認(rèn)為草案還略顯保守。草案中寫到，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院起訴。”

“社會各界呼吁將抽象行政行為及內(nèi)部行政行為納入受案范圍的呼聲很高，去掉‘具體’二字，采用‘行政行為’一詞為將來進一步擴大行政訴訟的受案范圍預(yù)留空間。”

黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，本次草案建議增加規(guī)定：一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。

“草案在管轄制度上面有非常明顯的變化，對縣級以上行政機關(guān)做出的行政行為由中級或以上法院來管轄，提高了管轄級別，有利于減少地方色彩，對訴訟中的地方保護主義有極大的緩解功效。”湯維建表示。

缺憾和趨勢

在獲得認(rèn)可的同時，草案也存在一定缺憾。對于社會呼聲很高的公益訴訟，本次草案并未體現(xiàn)，這也成為本次草案一個公認(rèn)的缺憾。“修正案草案排除了行政公益訴訟，是一個遺憾。”王明雯認(rèn)為，公益訴訟是行政訴訟發(fā)展的一個趨勢，目前很多國家都已經(jīng)在法律中明確對公益訴訟進行了規(guī)定，而且我國實踐中也對公益訴訟的需求日益增長，新修訂的《民事訴訟法》中明確規(guī)定了公益訴訟，因此在行政訴訟法增加對公益訴訟的規(guī)定確有必要。

“我國行政訴訟遇到的一些瓶頸問題，未必能通過草案得到解決，需要更高層次的修法和頂層設(shè)計的變革。比如是否建立單獨的行政法院，近年來討論很熱烈，但目前爭議較大，還沒有定論。有一種設(shè)想是模仿海事法院，完全切斷與地方的聯(lián)系，根除地方保護主義。”湯維建說。

湯維建告訴《民生周刊》記者，獨立的行政法院是一個很好的設(shè)想，近年來主張建立呼聲比較大，但直到現(xiàn)在最高法也沒有試點，也沒有法律依據(jù)。因此本次《行政訴訟法》修法是在暫不建立行政法院的背景下修改的。“目前關(guān)于行政法院的討論還沒有結(jié)論，只能通過行政訴訟法的修改改變行政訴訟的現(xiàn)狀，改善是一定的，但是否能徹底解決行政訴訟的問題還不夠明朗。個人認(rèn)為建立行政法庭還是值得嘗試的。”

資料鏈接

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了行政訴訟法。新中國第一部“民可告官”的法律誕生了。這部總共75條的法律于1990年10月1日起施行。

1991年7月11日起試行的最高人民法院司法解釋，分別就行政訴訟受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權(quán)賠償責(zé)任、期間、訴訟費用等12個方面問題作出規(guī)定。

2002年10月1日起施行的最高人民法院出臺的關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定，分為舉證責(zé)任分配和舉證期限、提供證據(jù)的要求、調(diào)取和保全證據(jù)、證據(jù)的對質(zhì)辨認(rèn)和核實、證據(jù)的審核認(rèn)定、附則等六部分。這個80條的規(guī)定是我國第一部系統(tǒng)針對行政訴訟證據(jù)問題作出的司法解釋，也是最高人民法院繼民事訴訟證據(jù)規(guī)定之后制定的第二部關(guān)于訴訟證據(jù)問題的重要司法解釋。

行政訴訟法出臺后，國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等規(guī)范行政權(quán)力行使的法律相繼出臺，我國行政立法逐步完善。