南海農(nóng)地的超前實(shí)驗(yàn)

趙雪濤

南海區(qū)已經(jīng)探索出一條利用集體建設(shè)用地推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”新路，建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系。

“變革”再次歷史性地選擇了廣東深圳。

2013年12月20日，深圳一宗原農(nóng)村集體工業(yè)用地以1.16億元的價(jià)格成功拍賣。此時(shí)，距十八屆三中全會(huì)閉幕僅一個(gè)多月時(shí)間。

這宗被輿論定義為“首宗入市”的農(nóng)地，被賦予“全國土改破冰之舉”。事實(shí)上，從上世紀(jì)90年代初開始，珠三角、長三角地區(qū)便已開始探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。雖然其中伴有爭議和困境，但步伐從未停止。

破冰之舉

土地是農(nóng)民的命根子，也是最重要的生產(chǎn)要素之一。長期以來，中國土地制度卻呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

按照土地管理法規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，而農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地（法律規(guī)定屬于國家所有的除外），屬于農(nóng)民集體所有。集體土地入市前需經(jīng)國家征收變?yōu)閲型恋兀话阋饬x上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指土地使用權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化。

深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，深圳的突破在于，村集體工業(yè)用地繞過了須征轉(zhuǎn)國有用地的傳統(tǒng)流程，只需繼受單位（土地的實(shí)際使用方）和國土部門簽訂補(bǔ)償協(xié)議，即可實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓。這為不同權(quán)利主體土地的同價(jià)同權(quán)開辟了新路，對于建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有借鑒意義。

對于深圳的這宗土地交易，有媒體提出質(zhì)疑：“70%的交易金額將納入深圳市國土基金，仍無法抹除地方政府掩藏在創(chuàng)新背后的經(jīng)營土地色彩……當(dāng)未來全國各地成千上萬的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地拍賣開始，誰來保證一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不渾水摸魚，重復(fù)此前不顧農(nóng)民利益、攫取農(nóng)民土地利益的行為。”

“這個(gè)事情，不能簡單地批評政府。”中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英提出了自己的觀點(diǎn)。

他向《民生周刊》記者解釋稱：“你要了解政府拿這70%的金額做什么。地賣出去后，配套的道路怎么辦？地下設(shè)施怎么辦？這都需要花錢。一般來講，地價(jià)高的地方，政府配套也多。如果政府一點(diǎn)收入都沒有，誰來解決這些配套設(shè)施問題？因此，我認(rèn)為，‘70%’相當(dāng)于一個(gè)統(tǒng)籌概念。”

“當(dāng)然，70%是不是最合適，需要探討。”黨國英認(rèn)為，問題的關(guān)鍵是不能一刀切，各地應(yīng)該根據(jù)各自的情況確定抽取比例。

南海樣本

長期以來，我國農(nóng)民收入水平與城鎮(zhèn)居民差距較大的原因之一，便是農(nóng)民僅僅能夠得到土地使用權(quán)的微薄收入，而對財(cái)產(chǎn)性收入中最大的部分——土地出讓收入，只能“望梅止渴”。

“首先，農(nóng)村很多問題都與土地相關(guān)，這讓有關(guān)部門感受到了壓力；其次，個(gè)別地方的農(nóng)民違法使用土地，這種狀態(tài)不能再長期持續(xù)下去；現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距比較大，政府覺得可以讓度給農(nóng)民一部分利益。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長唐忠認(rèn)為，這是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的原因。

“從理論上來說，市場統(tǒng)一性越強(qiáng)，越有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。如果把它分割成兩個(gè)市場，人為的限制就會(huì)使一部分土地不能得到有效利用。”黨國英說。

在市場驅(qū)動(dòng)下，一些地方早早打破了這種限制，大量集體建設(shè)用地已經(jīng)進(jìn)入市場。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英曾透露，珠三角60%的建設(shè)用地屬于集體土地；長三角在上世紀(jì)90年代末改制中也有大量集體土地進(jìn)入市場。此外還有廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)隨著城市規(guī)劃圈的擴(kuò)大進(jìn)入城市，卻繼續(xù)保留為集體建設(shè)用地。

這些存量的處于經(jīng)營狀態(tài)的建設(shè)用地，如何進(jìn)入市場？劉守英等研究者作出的有關(guān)廣東佛山南海區(qū)集體建設(shè)用地入市調(diào)研報(bào)告，似乎給出了解題之道。

與依靠征地和土地國有化推動(dòng)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不同，南海區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化主要是在集體建設(shè)用地上展開的。

從上世紀(jì)90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需求，南海區(qū)村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)。2012年，南海區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4226億元，有一半以上的工業(yè)用地是集體建設(shè)用地。

報(bào)告指出，南海區(qū)已經(jīng)探索出一條利用集體建設(shè)用地推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”新路，建立了包括確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、基礎(chǔ)地價(jià)體系等在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市體系。

其中，關(guān)于“制定規(guī)范流轉(zhuǎn)政策和流程”部分，報(bào)告是這樣表述的：“廣東省人民政府于2005年出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（第100號(hào)令）。南海區(qū)在此基礎(chǔ)上制定了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》和《集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押管理辦法》，明確提出農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的‘同地、同價(jià)、同權(quán)’，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在市場上可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租和抵押。”

作為佛山市政府顧問的黨國英也曾在廣東做過調(diào)研。他向《民生周刊》記者透露，過去集體用地建設(shè)流轉(zhuǎn)，往往由村干部決定，“而廣東規(guī)定，超過一定數(shù)量的建設(shè)用地入市時(shí)，就要上平臺(tái)公開競拍，誰出價(jià)高就給誰。”

“法外經(jīng)濟(jì)”救與贖

南海等地的實(shí)踐被一些專家稱為“法外經(jīng)濟(jì)”，而在唐忠眼中，這屬于“超前期試驗(yàn)”，或可稱為“探索制度今后改革的方向”。

“目前并沒有一個(gè)清楚的制度框架，所以只能一步步向前推進(jìn)，逐步發(fā)展，逐步調(diào)整。”唐忠對《民生周刊》記者表示。

劉守英也曾在報(bào)告中這樣總結(jié)：“盡管南海區(qū)進(jìn)行了二十多年集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的探索，并且取得了顯著成效，但是，地方政策創(chuàng)新和制度試驗(yàn)一直面臨難以突破國家大法的困境，給地方發(fā)展造成制約。”

劉守英所提到的制約，一是由于存在制度障礙，南海區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地?zé)o法辦理產(chǎn)權(quán)登記，難以獲得物權(quán)法律保護(hù)；二是由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行一般不愿辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，土地使用者很難靠集體建設(shè)用地本身獲得融資；三是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管不嚴(yán)，可能會(huì)出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”。

十八屆三中全會(huì)和中央“一號(hào)文件”似乎正在逐步消逐這種困境，專家們對一些細(xì)節(jié)問題也提出了各自的思考。

“在實(shí)踐當(dāng)中，經(jīng)營性建設(shè)用地和其它建設(shè)用地，兩者邊界不是很清楚，需要界定。”黨國英對《民生周刊》記者表示，他曾與有關(guān)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃的專家討論過這個(gè)問題，對方說在規(guī)劃的約束性體系當(dāng)中，本來沒有經(jīng)營性建設(shè)用地概念。

“集體經(jīng)營性建設(shè)用地是存量概念，還是流量概念？集體今后再開發(fā)經(jīng)營性土地，可不可以把它轉(zhuǎn)為個(gè)人用地，這也是政策需要界定清楚的。”唐忠說。

在唐忠看來，未來的土地制度可能會(huì)越來越復(fù)雜。“建設(shè)用地是國有或集體所有，農(nóng)地可能是集體所有個(gè)人在使用，如果個(gè)人使用的土地進(jìn)入市場，就會(huì)變成一個(gè)三元的復(fù)雜狀態(tài)。”