基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障二題

曾剛

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，基層政協(xié)在實施協(xié)商民主時已經(jīng)開始有意識地向依法治國靠攏，制定了更為明確、穩(wěn)定和發(fā)揮人民政協(xié)效能的規(guī)則，開始嘗試社區(qū)聯(lián)絡(luò)組、議事團等旨在提升人民政協(xié)協(xié)商民主功用的新方式，并在程序上采取了回復(fù)期限等法治方法。但仍存在政協(xié)委員的產(chǎn)生制度不健全、履職手段和條件相對滯后、制度和調(diào)查研究制度不夠細(xì)致以及民主宗旨有待明確等問題。為解決這些問題，建議完善基層政協(xié)委員產(chǎn)生的程序、加強政協(xié)在基層政協(xié)委員產(chǎn)生中的作用，增加履職承諾制度、政協(xié)委員退出制度等保證政協(xié)委員盡職履行義務(wù)的制度，新設(shè)并完善基層政協(xié)社區(qū)聯(lián)絡(luò)制度，細(xì)化和民主化基層政協(xié)監(jiān)督和調(diào)查研究制度，完善基層政協(xié)協(xié)商民主反饋制度。

關(guān)鍵詞：基層政協(xié) 協(xié)商民主 組織法 程序法

人民政協(xié)的協(xié)商民主是我國社會主義民主的重要形式。近年來，人民政協(xié)的協(xié)商民主越來越受到理論界的關(guān)注，成為理論研究的熱點問題。〔1 〕但是，從“依法治國”的角度研究人民政協(xié)實施協(xié)商民主的具體制度是否完備以及如何從理論上完善該制度等問題，卻較少有全面、詳細(xì)的分析。有鑒于此，為切實貫徹黨的十八大報告關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度、充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用的精神，本文擬從組織法和程序法兩個方面，以上海市靜安區(qū)政協(xié)的實踐探索為例，討論基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障問題。

一、基層政協(xié)協(xié)商民主的組織法保障

組織法是規(guī)定特定法律上組織的組成和內(nèi)部活動的法律。從組織法的角度討論特定組織在法治建設(shè)中具有重要的意義，即對公民基本權(quán)利進(jìn)行有效的保護(hù)。現(xiàn)代法治對公民權(quán)利，尤其是基本權(quán)利的保護(hù)包括三個方面：國家不得隨意干預(yù)公民特定的自由與自由空間、國家采取積極措施保護(hù)公民權(quán)利的實現(xiàn)以及保證國民可以積極參與國家政治生活與在國家機關(guān)擔(dān)任職務(wù)。其中，第二個方面包括制度保障和機構(gòu)等內(nèi)容，要求國家按照保護(hù)公民基本權(quán)利的需求設(shè)定特定的組織。〔2 〕人民政協(xié)依照《憲法》的規(guī)定：“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，……今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。”這樣的重要組織應(yīng)當(dāng)擁有良好的組織法基礎(chǔ)。同時，由于憲法的規(guī)定往往非常原則，因而需要對人民政協(xié)的組成和內(nèi)部活動設(shè)定合乎法治精神并能充分發(fā)揮其效能的具體的組織法規(guī)則。

（一）基層政協(xié)實施協(xié)商民主所遵循的組織規(guī)則的現(xiàn)狀

1.基層政協(xié)實施協(xié)商民主所遵循的組織規(guī)則的發(fā)展

確定人民政協(xié)在實施協(xié)商民主時所應(yīng)當(dāng)遵循的組織規(guī)則的規(guī)范首先是全國政協(xié)制定的規(guī)則和中央發(fā)布的若干文件，如《中國人民政協(xié)政治協(xié)商章程》（以下簡稱為《政協(xié)章程》）、《中共中央加強人民政協(xié)的工作》等。除此之外，全國政協(xié)和各地方政協(xié)還可以各自制定相對具體的規(guī)則。由于全國政協(xié)和地方政協(xié)之間是工作指導(dǎo)關(guān)系，因而，各地方政協(xié)在制定規(guī)則時一般以全國政協(xié)的組織規(guī)則為藍(lán)本。

筆者在靜安區(qū)政協(xié)實施協(xié)商民主的實踐中發(fā)現(xiàn)，基層政協(xié)在制定自己的組織規(guī)則時，除依照全國政協(xié)的相關(guān)規(guī)則外，還開始作出新的或更為具體的嘗試。例如，與《中國政治協(xié)商會議全國委員會提案工作條例》相比，靜安區(qū)制定的《政協(xié)上海市靜安區(qū)委員會優(yōu)秀提案評選辦法》增加了優(yōu)秀提案的評選程序，包括征集推薦、初步評選、主任會議討論、提案委員會討論以及主席會議審定等程序。這種變化符合組織法應(yīng)當(dāng)“公開、明確、穩(wěn)定”的要求。再如，與《中國政治協(xié)商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》相比，《政協(xié)上海市靜安區(qū)委員會反映社情民意信息工作條例》增加了“社情民意信息聯(lián)絡(luò)員”的內(nèi)容。與《中國政治協(xié)商會議全國委員會視察工作條例》相比，《政協(xié)上海市靜安區(qū)委員會關(guān)于加強和改進(jìn)委員視察工作的意見》規(guī)定更為細(xì)致的組織規(guī)則，如“認(rèn)真選好視察題目”等。這些變化能表現(xiàn)出政協(xié)組織規(guī)則在提高組織效能方面的努力。

在已有的規(guī)則發(fā)展之外，基層政協(xié)還在努力探索新的、但尚未被制度化的組織模式。比如，靜安區(qū)政協(xié)設(shè)立了社區(qū)聯(lián)絡(luò)組。靜安區(qū)政協(xié)社區(qū)聯(lián)絡(luò)組是在區(qū)政協(xié)常務(wù)委員會和主席會議領(lǐng)導(dǎo)下的一個工作機構(gòu)，列入?yún)^(qū)政協(xié)專門委員會序列。政協(xié)社區(qū)聯(lián)絡(luò)組按照政協(xié)委員志愿和工作需要的原則，由居住、工作在各社區(qū)的政協(xié)委員組成，并以各社區(qū)為小組開展形式多樣的履職活動。社區(qū)聯(lián)絡(luò)組由區(qū)政協(xié)秘書長和靜安區(qū)當(dāng)前的5位街道辦主任領(lǐng)導(dǎo)，在5個街道成立政協(xié)社區(qū)聯(lián)絡(luò)小組，由各街道的主任和分管副書記（均為政協(xié)委員）領(lǐng)導(dǎo)。其他政協(xié)委員可以選擇參加社區(qū)聯(lián)絡(luò)組。靜安區(qū)江寧街道還成立了社區(qū)議事團。江寧街道組織了僑、臺、少數(shù)民族、民主黨派、無黨派人士身份的20多名代表性人士組成社區(qū)議事團，該議事團作為轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)戰(zhàn)資源的一個智囊組織，并制定了《議事團工作規(guī)則》。這些嘗試的出發(fā)點是政協(xié)走進(jìn)社區(qū)，而走進(jìn)社區(qū)的目的則是保證政協(xié)能夠更加準(zhǔn)確和全面地反映民意，更有效地履行參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商的職能。這些努力同樣是推進(jìn)基層政協(xié)組織規(guī)則更有效率，更加符合組織法要求的嘗試。

2.基層政協(xié)實施協(xié)商民主遵循的組織規(guī)則中的問題

在取得一定的成果的同時，基層政協(xié)實施協(xié)商民主遵循的組織規(guī)則也存在一些問題。

首先，當(dāng)前基層政協(xié)委員的產(chǎn)生制度有待進(jìn)一步完善。《政協(xié)章程》第21條規(guī)定：“凡贊成本章程的黨派和團體，經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會協(xié)商同意，得參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會。個人經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會協(xié)商邀請，亦得參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會。參加地方委員會者，由各級地方委員會按照本條上述規(guī)定辦理。”根據(jù)該規(guī)定，基層政協(xié)委員的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)經(jīng)過初期醞釀、協(xié)商推薦和討論表決這三個階段。即，各黨派、無黨派人士、各人民團體、各個界別等協(xié)商提出推薦名單，由相應(yīng)的中國共產(chǎn)黨組織部和統(tǒng)戰(zhàn)部對名單進(jìn)行匯總、綜合平衡以及同各推薦方面充分協(xié)商后形成建議名單，最后提交政協(xié)主席會議審議同意后，由政協(xié)常務(wù)委員會協(xié)商決定，經(jīng)政協(xié)全體常務(wù)委員會組成人員過半數(shù)同意予以通過。從政協(xié)委員的產(chǎn)生程序來看，政協(xié)本身在該過程中難以發(fā)揮決定性的作用。endprint