淺談地方政府債務

宋群

淺談地方政府債務

宋群

本文從地方債務的形式、形成原因、風險及其如何防范化解等方面進行初步探討，結合現行基礎建設特點和形式以及財政制度，對地方債務進行分析研究，在如何減少財政債務風險方面具有一定的意義和借鑒價值。

政府債務；債務形式；債務管理；債務風險

一、目前地方政府債務的主要存在形式分析

結合地方政府的債務存在實際，目前地方政府的債務主要存在于以下幾種形式：債券形式、信用擔保形式和信用手段形式。這幾種債務形式，構成了地方政府的整體債務。目前來看，地方政府的債務主要有地方政府從銀行獲得的貸款資金、地方政府利用債權形式從銀行獲得的間接資金支持，以及地方政府自有的融資體系所獲得的資金。在這些債務形式中，地方政府的融資體系成為了重要的債務形式。由于地方政府的融資體系能夠吸納地方銀行以及企業的大量資金，因此地方政府融資體系的存在是地方債務問題的核心所在。

近幾年來，各地為加快推進地方城市基礎設施、工業園區、交通設施、保障性安居工程、重大水利等重點項目投資建設，通過舉借政府性債務籌集建設資金，有力地促進了經濟社會快速發展。但是，舉借地方政府性債務的同時，也帶來了地方財政風險。因此如何加強政府性債務管理，有效防范地方財政風險，已成為當前政府及相關部門需要研究的一個重要課題。

二、目前我國地方政府債務存在的風險研究

1.地方政府的債務規模存在較大風險

從目前已經掌握的數據來看，地方政府的債務規模統計較困難。由于許多地方政府的融資機構相對分散，并且在手續上存在多種形式，給核查和統計帶來了明顯的困難。正是因為統計存在困難，所以地方政府的實際債務規模通常要比已經掌握的要大。

2.地方政府的債務結構存在較大風險

（1）長期以來地方政府在融資渠道建設中缺乏有效的手段，導致了地方政府外借的債務通常缺乏合法的手續及有效的管控措施，導致了對外借款的規模難以得到有效控制。由此給金融機構帶來的風險是比較大的。

（2）當前我國地方政府的債務除了顯性債務之外，還包括了一定量的隱性債務。其中隱性債務主要表現在社保資金差額、農村合作基金的虧損、糧食采購中的債務積累，以及地方政府提供擔保過程中存在的債務負擔。這些隱性債務平時受到的關注不多，但是一旦遇到突發事件，隱性債務容易引發地方金融系統的連鎖反應，因此地方政府的隱性債務問題必須得到解決。

3.地方政府債務風險的外在表現

按照債務約定，地方政府的債務到期之后應該立刻進行清償。但是考慮到地方政府的財政收入和債務到期的清償壓力，有些債務到期后地方政府尚不具備能力實現債務清償，這就給地方政府的債務償還能力打了折扣，進而引發地方政府的債務危機，如果該危機得不到有效處理，地方政府將會承擔債務違約責任，不但不利于維護良好的政府形象，同時也會給日后的政府債權發放和融資帶來較大影響。因此，對于地方政府債務風險的外在表現，我們要有正確認識，只有加深對地方政府債務風險外在表現的研究，才能保證地方政府債務問題得到有效解決。

三、我國地方政府債務風險形成的具體原因分析

1.我國經濟體制對地方債務造成的影響

由于我國制定了具體的地方經濟考核指標，地方政府要想完成經濟發展目標，就要選擇短頻快的項目，由此也導致了地方政府熱衷于高投資和高回報的項目。在這些項目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的資金出現較大壓力，并形成一定的債務風險，所以，地方債務風險的形成，與經濟體制有著必然的聯系。

2.現有財政體制的影響

目前地方政府的財政制度主要采取了分稅制的財政體制，這一體制的優勢是有些屬于中央政府承擔范疇內的支出，最后分配到了地方。而有些收入項目則從地方政府轉移到了中央政府，使得地方政府在財政收入方面減少，而在財政支出方面較多，客觀上造成了地方政府的債務負擔及債務風險。此外，現有財政體制的弊端，使得地方政府有理由向上級政府爭取政策，并有理由擴大地方債務，以滿足地方經濟的發展需要。從這一點來看，現有財政體制的影響是導致地方政府債務存在風險的主要原因，對地方債務的形成，以及地方債務風險的加劇起到了助推作用。由此可以看出，現有財政體制是導致地方債務風險的主要原因，對地方債務的形成和風險的累積往往造成了不良影響。所以，在分析地方政府債務及債務風險問題時，應正確分析現有財政體制造成的影響，保證現有財政體制滿足實際需要。

3.債務管理分析

目前我國除了對各種轉貸性的債務資金實施了較為統一的管理以外，地方政府其他大量的債務融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業單位，其中多數具有地方政府提供的擔保，是地方政府的或有債務。但是這些債務卻長期游離于地方人大的監督管理之外，致使債務融資總量難以把握。這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性，不利于對債務風險進行控制和防范。

四、解決我國地方政府債務風險的具體措施與建議

1.對地方政府的職能進行重新定位

考慮到目前地方政府職能存在多元化和復雜化的特點，為了保證地方政府的債務風險得到有效降低，做到縮減地方政府債務規模，我們應立足地方政府管理實際，做到對經濟性權利進行分解，使地方政府的職能實現全面轉變，既保證地方政府的職能能夠得到全面發揮，同時也保證地方政府的職能能夠更加專一和富有成效，為推動地方經濟發展，滿足地方經濟需要，縮減地方債務規模提供有力支持。

2.對現有的財政體制進行積極優化

考慮到現有財政體制對地方政府債務及債務風險造成的影響，在今后的財政制度改革中，應將優化現有財政體制作為重點內容，通過改革現有的財政體制，對政府間的責任和權利進行重新定位和明確，保證地方政府的管理權和所承擔的責任與義務能夠相匹配，達到有效改善地方政府債務情況的目的。為此，在處理地方政府債務以及化解地方政府債務風險過程中，我們應將財政體制改革與優化作為重要措施，實現對化解地方政府矛盾，改變地方政府融資環境的目的。

3.積極改善收入和支出管理

在地方政府債務問題解決過程中，我們不但要重視構建新的地方政府財政體系，也要考慮到地方政府職能的重新定位與轉變，保證地方政府的收入和支出能夠得到優化和保障。為此，我們應積極改善收入和支出管理，保證地方債務規模和債務風險得到有效降低。

[1]孫哲.地方政府性債務風險研究.財政部財政科學研究所財政學碩士論文，2013.6.

[2]王晨嫣.我國地方政府債務風險審計評價研究.浙江工商大學會計學碩士論文，2012.12.

[3]張穎.關于我國地方性債務審計的探討.現代商業，2013 (7).

（作者單位：杭經開城市建設發展中心）