頂層推動(dòng)破題大北京困局

蔡如鵬

2月26日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在北京主持召開(kāi)座談會(huì)。會(huì)上，習(xí)近平再次提出了“首都經(jīng)濟(jì)圈”的概念，要求推進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。輿論普遍認(rèn)為，由總書(shū)記親自出面推動(dòng)的京津冀協(xié)同發(fā)展，各方面的政策調(diào)整和規(guī)劃將會(huì)迅速出臺(tái)，北京即將迎來(lái)城市史上的一次大變革。

“京津冀一體化發(fā)展最早從上個(gè)世紀(jì)80年代就開(kāi)始提，但由最高領(lǐng)導(dǎo)層親自主持會(huì)議討論還是第一次。”中國(guó)社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉維新對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，尤其是習(xí)近平用“示范和樣板”“國(guó)家戰(zhàn)略”來(lái)強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要性，“將其提到了前所未有的高度”。

突破瓶頸

京津冀一體化曾經(jīng)被視為是失敗的區(qū)域經(jīng)濟(jì)樣本，“首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃”也一直被認(rèn)為是“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”。

北京市的“十二五”規(guī)劃和國(guó)家“十二五”規(guī)劃都曾提到編制首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃，但規(guī)劃遲遲沒(méi)有出臺(tái)。分析人士認(rèn)為，與長(zhǎng)三角和珠三角不同，京津冀地區(qū)行政色彩較濃，涵蓋三個(gè)平行的行政區(qū)劃（包括首都在內(nèi)的兩個(gè)直轄市）無(wú)形中對(duì)市場(chǎng)融合形成了很大的障礙。

2005年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾發(fā)布過(guò)一個(gè)關(guān)于“環(huán)京津貧困帶”的報(bào)告，提出京津冀三地應(yīng)聯(lián)手建立跨區(qū)域的綜合性生態(tài)與經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)示范區(qū)，以達(dá)到消除區(qū)域貧困和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的雙重目的。

當(dāng)時(shí)出席報(bào)告發(fā)布會(huì)的一位河北省領(lǐng)導(dǎo)就悲觀(guān)地表示，如果沒(méi)有中央的推動(dòng)，這個(gè)示范區(qū)是沒(méi)辦法成立的。劉維新告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，缺乏一個(gè)高于三地的行政單位的協(xié)調(diào)，實(shí)際上已經(jīng)成為京津冀一體化發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

座談會(huì)上，習(xí)近平提出了七點(diǎn)要求，第一條就是“要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。劉維新評(píng)價(jià)說(shuō)，“這是最關(guān)鍵也是最‘解渴的一招。”

習(xí)近平在講話(huà)中還強(qiáng)調(diào)，“要自覺(jué)打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用”，“走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來(lái)”。

習(xí)近平指出，北京、天津、河北人口加起來(lái)有1億多，土地面積有21.6萬(wàn)平方公里，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展。

座談會(huì)上，京津冀的一把手也積極表態(tài)。北京市委書(shū)記郭金龍說(shuō)：要克服行政轄區(qū)慣性思維的束縛，自覺(jué)把工作放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局中去謀劃和推進(jìn)；天津市委書(shū)記孫春蘭表示，要扎扎實(shí)實(shí)做好工作；河北省委書(shū)記周本順說(shuō)，要把握好戰(zhàn)略定位和歷史機(jī)遇，在區(qū)域良性互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自身更好發(fā)展。

由于中央的高度重視，首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展已經(jīng)提速。據(jù)了解，由國(guó)家發(fā)改委組織，京津冀三地參加的首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃正處在編制過(guò)程中。劉維新說(shuō)，在這個(gè)時(shí)候，座談會(huì)的召開(kāi)無(wú)疑具有非常重要的意義。

去行政化

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略，劉維新認(rèn)為，北京即將迎來(lái)城市史上的一次大變革，一些非首都核心功能將被疏解。

習(xí)近平在調(diào)研中明確指出，北京應(yīng)“調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化”。

據(jù)中國(guó)區(qū)域科學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授楊開(kāi)忠介紹說(shuō)，非首都核心功能主要有兩大類(lèi)：首先，從經(jīng)濟(jì)角度考慮，一些相對(duì)低端、低效益、低附加值、低輻射的經(jīng)濟(jì)部門(mén)；其次，區(qū)位由非市場(chǎng)因素決定的公共部門(mén)。他認(rèn)為，這些都可以疏解到天津或河北。

從去年底，北京已經(jīng)開(kāi)始疏解工作，動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)、大紅門(mén)服裝批發(fā)市場(chǎng)和新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)等場(chǎng)所都被動(dòng)員搬遷。這些市場(chǎng)從業(yè)人員眾多、攤位密集、客流量大，僅“動(dòng)批”的從業(yè)人員就超過(guò)3萬(wàn)。有消息稱(chēng)，“動(dòng)批”將整體遷至河北廊坊或保定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，類(lèi)似的小商品交易市場(chǎng)在北京城區(qū)有上百個(gè)。另?yè)?jù)北京市規(guī)劃委統(tǒng)計(jì)，僅東城區(qū)和西城區(qū)兩個(gè)區(qū)的小商品市場(chǎng)就吸納了約20萬(wàn)外來(lái)人口就業(yè)。

但從“動(dòng)批”商戶(hù)的反映來(lái)看，搬遷難度很大。“把‘動(dòng)批、大紅門(mén)弄到河北去，要是沒(méi)有人氣，必然以各種形式返回北京。”盤(pán)古智庫(kù)城鎮(zhèn)化首席研究員易鵬對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

易鵬長(zhǎng)期研究城鎮(zhèn)化，他認(rèn)為，北京目前的問(wèn)題確實(shí)是資源過(guò)于集中，特別是集中在四環(huán)以?xún)?nèi)。但是要把這些資源搬出去，誰(shuí)都不愿意。“北京的資源大量是憑借首都和直轄市身份獲得的行政資源。要破除北京大城市病，不去行政化是沒(méi)有結(jié)果的。”易鵬說(shuō)。

據(jù)一位知情人透露，除了人口聚集的商貿(mào)市場(chǎng)，區(qū)位選擇可由政府決定的央企總部、部分科教文衛(wèi)機(jī)構(gòu)均在外遷范圍之內(nèi)。這位人士稱(chēng)，如果遷走20家央企總部，可以為北京減少50萬(wàn)人。

3月1日，北京市委召開(kāi)十一屆五次全會(huì)，傳達(dá)、學(xué)習(xí)、貫徹習(xí)近平在座談會(huì)上的講話(huà)精神。市委書(shū)記郭金龍?jiān)跁?huì)上表示，要推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共資源在區(qū)域內(nèi)共建共享。分析認(rèn)為，此前吸引外地人進(jìn)京的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源很可能將部分外遷，以減少核心城區(qū)的壓力。有數(shù)據(jù)顯示，每年僅外地到北京就醫(yī)的就超過(guò)5000萬(wàn)人次。

“要想控制住北京的人口，必須遵循以市場(chǎng)為主導(dǎo)的方式，用疏而不是堵的方式。”易鵬對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，京津冀一體化將有助于北京的資源和功能疏散到周邊城市群區(qū)域中，尤其是環(huán)首都河北地區(qū)，從治本上解決北京人口規(guī)模問(wèn)題。

霧霾契機(jī)

當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展如此受重視，分析人士認(rèn)為，很大程度上源于治理霧霾這個(gè)社會(huì)難題。

近幾年，京津冀地區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)霧霾污染最嚴(yán)重的地區(qū)。在環(huán)保部公布的空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市中，有7個(gè)在河北。在區(qū)域復(fù)合型大氣污染面前，任何一個(gè)地區(qū)都不可能獨(dú)善其身。

日前，中國(guó)科學(xué)院大氣物理學(xué)家王躍思在對(duì)74個(gè)城市的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，再加上本地機(jī)動(dòng)車(chē)交通污染排放（包括交通道路揚(yáng)塵）。

“北京重霾污染的應(yīng)急控制方向不言而喻，就是削減周邊燃煤排放和本地機(jī)動(dòng)車(chē)排放。”王躍思說(shuō)，“而京津冀地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)控制工業(yè)和燃煤過(guò)程，重點(diǎn)在于燃燒過(guò)程的脫硫、脫硝和除塵，同時(shí)要高度關(guān)注柴油車(chē)排放和油品質(zhì)量。”

據(jù)中國(guó)公眾環(huán)境研究中心調(diào)查，河北省一批大型火電、鋼鐵企業(yè)污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)，個(gè)別大型企業(yè)廢氣排放量一天就可達(dá)到上億立方米。

一位不愿具名的環(huán)保人士說(shuō)，“北京要想治霾，必須和河北聯(lián)手；而河北要調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，靠自身能力也是有限的，所以中央要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并給予河北支持，妥善解決淘汰產(chǎn)能涉及到的就業(yè)和銀行債務(wù)問(wèn)題。”

據(jù)悉，去年大氣治理“國(guó)十條”明確提出了“京津冀區(qū)域建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制”。今年以來(lái)，京津冀聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)程明顯加快。北京市環(huán)保局與河北省環(huán)保廳還簽署協(xié)議，探索建立協(xié)商、通報(bào)、預(yù)警、聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

“多年以來(lái)，京津冀三地一直在談合作，也開(kāi)過(guò)不少會(huì)議，但一直沒(méi)有找到一個(gè)最佳的合作點(diǎn)。”劉維新說(shuō)，“聯(lián)手治理霧霾，這是一個(gè)絕佳的合作契機(jī)。”