農民工市民化現狀報告

魏后凱+蘇紅鍵+李鳳桃

公共服務、經濟生活、文化素質三大指標兩降一升

農民工市民化進程止步不前

進城落戶、子女教育、房屋租住、社會保障、看病買藥……近年來，對于約2.4億進城農民工而言，這些看似再平常不過的生活，實現起來卻那么難。

從某種意義上來講，城鎮化就是農業轉移人口的市民化，主要是農民工的市民化。根據我國第六次人口普查數據、中國人口與就業年鑒等相關數據，2012年，我國城鎮約有2.4億的農業轉移人口，占城鎮人口的1/3，其中約有1.56億的外來農民工，約占農業轉移人口的65%，其余為本地農民工、失地農民及其他人口。

農民工市民化就是指從農村轉移到城鎮的人口，在經歷城鄉遷移和職業轉變的同時，獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利成為城鎮居民的過程。

不過，農民工市民化并不等同于取得城鎮戶籍，其更深層次的要求，是農民工在取得城鎮戶籍的基礎上，在政治權利、勞動就業、社會保障、公共服務等方面享受城鎮居民（市民）同等待遇，并在思想觀念、社會認同、生活方式等方面逐步融入城市的過程。

因此，實現農業轉移人口市民化將是一個漫長的歷史過程。

2013年3月，《中國經濟周刊》與中國社科院城市發展與環境研究所聯合發布《中國城鎮化質量報告》并推出全國286個城市的城鎮化質量排名。

今年，根據最新最準確的2012年數據，我們再次聯合發布《中國農業轉移人口市民化進程報告（2012）》，用數據分析展現農民工現階段在公共服務、經濟生活、文化素質、政治權利四大方面的基本情況。

此次評價，由于政治權利方面的數據比較缺乏，因此在評價農民工市民化進程的變化時，政治權利指標不考慮在內。最終數據顯示，其他三大項可得數值的指標總體得分比2011年下降了0.47個百分點。2012年農民工市民化進程止步不前。

農民工市民化總體進程：

2012年止步不前

目前，我國農業轉移人口的市民化程度究竟如何？

中國社會科學院城市發展與環境研究所《城鎮化質量評估與提升路徑研究》課題組（下稱“課題組”）曾采用2011年數據，對中國農民工市民化進程進行了評價研究。結果表明，2011年，中國農民工市民化進程為39.56%。

根據《中國統計年鑒》（2010—2013）、《中國人口和就業統計年鑒》（2010—2013）及國家統計局發布的《2012年全國農民工監測調查報告》等最新發布的權威數據，《中國經濟周刊》聯合中國社會科學院城市發展與環境研究所對2012年中國農民工市民化進程進行跟蹤評價。

這個評價體系分為政治權利、公共服務、經濟生活條件、綜合文化素質四個大項，共17個分項，構建了“農業轉移人口市民化程度綜合指數”。各項指標以2012年城鎮居民相關指標的平均值為“標準值”，以農民工相關指標的平均值為“測算數值”，以“測算數值：標準值”，得出農民工市民化各指標的“進程”值，用以評價農民工在市民化各個方面與城鎮居民的差距。

總體來看，2012年中國農民工市民化程度綜合指數為39.63%，比2011年小幅上升0.07個百分點。綜合指數涵蓋的17分項指標，除4項數據缺乏、2項數據沒有新數據外，其他11個分項指標中，6個上升，5個下降。

四大項指標中，由于政治權利指標下列的“選舉權與被選舉權”、“參與社區管理”兩個分項指標數據缺乏，“黨團員中參加黨團組織活動比重”分項缺乏新數據，因此在分析近幾年綜合指數變化并進一步了解農民工市民化進程時，該項指標應予以剔除。

分析2009—2012年中國農民工市民化進程在公共服務、經濟生活、文化素質三大方面，各項按權重測算得出的結果顯示，前三年總體按照每年1.5個百分點的速度向前推進；但到了2012年，總體進程卻止步不前，甚至降低了0.47個百分點。

公共服務：

農民工是城鎮居民的44.49%

公共服務指標分為“子女接受公辦教育比重”、“簽訂勞動合同比重”、 “住房保障”，以及“城鎮社會保險參與率”（包括養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險）共8個分項指標。

2012年，農民工市民化進程中，公共服務方面，農民工與城鎮居民的比值為44.49%，比2011年的45.20%反而降低了0.71個百分點。

與城鎮居民最接近的只有工傷保險參與率。2003年出臺的《工傷保險條例》使農民工的工傷保險參與率“表現最好”，2012年為24%，與城鎮人口工傷保險參與率（26.71%）非常接近。

在養老和醫療保險方面，由于養老和醫療保險的接續、流轉、異地結算等制度問題沒有解決，導致農民工的城鎮社會保險參與率整體較低。2012年，農民工養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險的參與率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城鎮人口的參與率分別為42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距很大，前者與后者的比值分別為33.45%、22.43%、39.27%、28.14%。

數據證實，農民工的社會保險參與率從2011年到2012年只表現出小幅增加的趨勢，增幅均低于往年的水平。究其原因，主要有兩個方面，一是隨著農村養老和醫療保險制度的不斷完善，不少農民工選擇在農村參加社會保險，從而降低了相關保險參與率的增幅；另一方面，農民工參保意識不強，且缺乏維權意識，雇主企業也缺乏積極性，從而導致農民工社會保險參與率較低，并推進緩慢。

在農民工子女教育方面，隨著2006年新修訂的《義務教育法》將農民工子女公平接受義務教育問題提升到了法律層面，隨遷子女進入城鎮公辦學校的比重逐步上升，2010年以來基本穩定在80%左右。但考慮到有50%左右的留守兒童在老家接受教育，農民工子女在輸入地接受公辦教育的比重在2012年大體達到40.08%，比2011年（39.2%）有所提高。endprint

農民工子女在其打工所在地入學難主要有以下幾方面原因：一是城市教育資源緊缺導致農民工子女入學難，學校往往需要家長提供各種證明材料、收取借讀費或者以招生額度已滿等為由拒收農民工子女入學；二是義務教育“地方負責，分級管理”的政策導致農民工子女教育經費難以落實，農民工子女在城市上學很難享受“兩免一補”政策。

此外，農民工簽訂勞動合同的比重也僅達到43.9%。而住房保障方面，由于缺乏數據，該項進程推進情況未被計入綜合指數之中。

經濟生活：

為城鎮居民平均水平的一半

從“農民工月平均工資”、“自購住房或獨立租賃比重”、“人均消費支出”三個分項指標來看，2012年，衡量農民工經濟生活條件的指數為50.21%，比2011年（50.77%）降低0.56個百分點，為城鎮居民平均水平的一半。

據國家統計局調查數據，2012年農民工月平均工資為2290元，僅為城鎮單位就業人員月平均工資（3897元）的58.76%。

近年來，農民工收入不斷增長，從2009年的月均1417元增長到2012年的2290元，與城鎮職工的平均工資差距也在不斷縮小，農民工月均收入與城鎮就業人員月平均工資之比從2009年的52.47%提高到2011年的58.83%，但在2011—2012年，這個數值卻有所回落，農民工與城鎮職工的收入水平的差距再次拉開。

從農民工的居住條件來看，農民工獨立租賃或自購住房指標逐年下降，從2009年的17.9%降低到2012年的14.10%，其中獨立租賃的占13.5%，自購住房的僅0.6%，大部分人居住在雇主或單位提供的集體宿舍（32.3%）、工地或工棚（10.4%）、生產經營場所（6.1%）以及與他人合租住房（19.7%）。

農民工獨立租房和自購住房比重下降的原因比較復雜，魏后凱指出，2012年工地的工棚增加了，在生產經營場所和回家居住的比重上升了。

農民工人均月消費支出指標，因為缺少新數據，2012年的“進程”數值與2011年沒有變化。

文化素質有所提高

與公共服務、經濟生活相比，以受教育程度衡量的農民工文化素質的進程最低，僅為城鎮居民平均水平的38.30%。不過，這個數值比2011年（35.63%）已有所提高。

2012年，農民工“高中/中專及以上文化人口比重”為26.5%，同期城鎮就業人口中該類人口比重為50.0%；農民工“大專及以上文化人口比重”為7.8%，同期城鎮就業人口中該類人口比重為25.2%。另外，2012年，農民工中接受過農業技術培訓的約10.7%，接受過非農職業技能培訓的約為25.6%。不過，“工作技能水平”一項因缺乏數據，因此不計入總體數值。

《報告》主筆魏后凱解讀數據背后的深層原因

解讀一 戶籍制度改革缺乏實質性進展

城鄉福利待遇上的落差，城鄉二元的戶籍制度及其附屬的社會福利制度是橫在農民工和城鎮市民身份之間的根本制度障礙。雖然國家出臺了一系列推進戶籍制度改革的政策，并開展了城鄉統籌試點工作，但戶籍制度改革一直缺乏實質性進展。

戶籍只是一個表面現象，背后隱藏的實際是戶口背后的社會保障和公共福利。所以，農民工市民化最關鍵的是推進公共服務的均等化，實現城鄉統一的社會保障制度。實現市民化后無差別的社會福利待遇必將給地方政府帶來較大的財政壓力，這也是戶籍制度改革舉步維艱的原因。即使有部分省份嘗試統一城鄉戶籍，但原城鄉人口在最低生活保障、保障性住房、社會保險、退伍兵安置、交通事故賠償等方面的待遇差別依然存在。

解讀二 推動社會福利均等化

解決農民工收入、福利與城鎮居民的差距問題的辦法，就是推動城鎮公共服務和社會福利的均等化，推進城鄉社會保障制度的統一。只有公共服務均等化以后，才能逐步解決農業轉移人口與城鎮人口的經濟收入、住房等一系列的差距。但是，也要意識到，市民化不是一下子就能解決的，農民工與城鎮人口在經濟、住房、學歷、技能等多方面的差距是實際存在的，但差距正在縮小。歐美國家農民融入城市在城鎮化過程中也是需要幾代人才能實現，市民化是一個長期的過程。

解讀三 破除六大障礙

從總體情況來看，2012年農民工市民化進程止步不前主要是由農民工社會保險參與率增長速度放緩、農民工子女進入公辦學校比重基本穩定、農民工收入增幅低于城鎮職工平均工資增幅三個方面因素造成的。但從根本上講，農民工市民化進程緩慢主要存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥、承載力約束等六大障礙。因此，要加快推進市民化進程，就必須完善體制機制，徹底破除這六大障礙。endprint