個人賬戶養老金解決空賬及完善投資體制研究

江濤　鄭艷秋

【摘 要】 自1997年以來，我國建立了統賬結合的城鎮職工基本養老金制度，現已經歷了15個年頭。作為其重要組成部分的個人賬戶養老金，存在著諸多問題，集中表現在空賬嚴重和投資效益低下等方面。這些問題難以解決的原因是養老金的管理力度不足，還是管理本身存在著制度性的缺陷？對于這一基本問題的判斷，關系到解決個人賬戶養老金相關問題所采取對策的正確性。文章從統賬基金的關系入手，對個人賬戶養老金運營主體和投資方式等問題進行探討，并提出相應的政策建議。

【關鍵詞】 個人賬戶； 賬戶基金； 企業年金； 市場化投資

一、個人賬戶養老金的現狀與成因分析

（一）我國個人賬戶養老金的現狀

經過15年的不懈努力，我國已經建立了全國范圍內的統賬結合的基本養老保險制度，這是城鎮職工養老制度的第一支柱，同時作為第二支柱的企業年金也逐見規模。在肯定其成就的同時，不能忽視存在的諸多弊端，從宏觀層面講，主要表現于如下三個方面。

第一，基本養老金總量迅速增長的同時，卻伴隨著半數省份養老金收不抵支。截至2011年底，我國基本養老金的滾存余額已達1.92萬億，較2002年增長了11倍，而同時全國有14個省份加上新疆生產建設兵團養老金的缺口卻達到679億，必須靠財政補貼，累積轉移支付超過1萬億。

第二，個人賬戶空賬嚴重，增長速度極快。除少數試點省份，我國的個人賬戶基本上是空的。早在2004年，據當時的勞動和社會保障部鄭斯林部長透露，空賬的總額已達六千億，而截至2010年底這個數字就增長到1.7萬億，短短六年間，就擴大了近兩倍。

第三，投資渠道單一且效率低下，保值增值能力有限。目前的賬戶基金累計余額僅為2千多億，除部分委托全國社保基金理事會運營外，都與統籌基金的投資沒有分開，投資渠道單一，投資管理碎片化，上萬億的資產難以實現保值增值，而同等數量的空賬卻無法做實。

（二）問題的成因分析

造成這些問題的原因很多，有思想上的根源，也有現實的無奈，具體說來，包括以下三個方面。

第一，隱性負債的責任人不明確。養老金相關的隱性負債，也就是改革伊始出現的轉軌成本，主要包括“老人”和“中人”在體制改革前未繳納的養老基金，由此形成國家對退休人員的欠賬。從世界各國改革的經驗看，大多實行的是新老制度并行，轉軌成本由財政負擔的辦法。在我國，雖然也提出了“新人新制度、老人老辦法、中人逐漸過渡”的設計思路，但更多的表現在養老金的發放方面，對于養老金的籌集，尤其是隱性負債，來源于20世紀末財政捉襟見肘而未埋單。21世紀初本希望通過國有股減持充實社保基金，又因為減持方法失當嚴重沖擊了脆弱的股市而停止。鑒于這兩個現實的原因，只有通過統籌基金與賬戶基金混賬管理的方式，將本屬于參保人所有的個人賬戶資金用于彌補統籌資金的缺口，逐年累積便形成天量的空賬問題。

第二，忽視人口老齡化對基本養老金制度的潛在影響。新中國成立以來，我國的人口政策經歷了鼓勵生育到嚴格控制的制度變遷，人口結構畸形，五六十年代的生育潮使我國目前正處于人口“紅利”的階段，新增就業人口快于退休人員的增長，統賬基金的滾存余額逐年攀升，造成養老金支付無壓力的假象。另外，隨著生活水平和醫療保障的改善，我國人均壽命的普遍提高，老齡化的進程遠遠快于世界水平，據聯合國人口司預測，2015年是中國人口結構的重要拐點，屆時勞動適齡人口達到峰值，人口“紅利”的窗口將逐漸關閉。因此，從長期而言，我國基本養老金有著極大的支付壓力。若隱性負債的責任人不明確是造成空賬的始作俑者的話，忽視老齡化問題則是思想的根源所在。

第三，養老金制度方向無明確預期。統賬結合的基本養老保險制度不僅體現了公平與效率的結合，而且可以降低未來人口老齡化下的支付風險。始于2001年的做實個人賬戶的試點工作，已經有12個年頭，但在試點開始之日就將個人賬戶的比例從11%下降為8%，2009年試點省份停止了財政補貼，積累起來的賬戶基金開始松動并用于當期養老金的支付，明顯違背了國務院關于“社會統籌基金占用個人賬戶基金”的規定（如國發〔2000〕42號文件）。養老保險制度的確立與發展，需要專業性極強的頂層設計，但現實中經常受到互聯網等非專業媒體輿論的左右。有四種比較流行的觀點：（1）國家兜底而不必擔心空賬；（2）混賬管理是目前最佳選擇而不必急于做實個人賬戶；（3）賬戶基金投資渠道單一是目前最好選擇；（4）實行積極的投資組合策略并促進部分資金入市。這些南轅北轍的觀點影響了制度的改良，制度的頂層設計讓位于民粹主義。

二、個人賬戶空賬的后果分析

源于混賬管理的個人賬戶空賬問題，不論從近期還是遠期看，都會動搖部分累計制的根基，影響我國基本養老保險制度的健康發展。

（一）近期的危害

第一，統籌層次難以提高。在“分灶吃飯”的財政體制下，出于對道德風險的顧忌，為調動各級政府的財政積極性，發揮其在養老金征繳中的作用，我國基本養老保險的統籌一直處在以市縣為主的層面上，只有少數省份實現了省級統籌。而由于歷史負債、制度贍養率和勞動力流動空間分布的差異，在養老基金總量塊數增長的同時，卻出現了半數省份收不抵支的現象。如果不是對賬戶基金的挪用，還會有更多省份的統籌基金需要財政補貼。解決這一問題的根本途徑在于做實個人賬戶的基礎上實行全國統籌，而這需要財政的進一步大量轉移支付，因此空賬問題是無法提高統籌層次的一個重要的現實原因。

第二，基金管理碎片化。較低的統籌層次是以養老金為主體的社保基金大部分分布于眾多的市縣級的統籌單位，投資管理一盤散沙，規模效應無法實現。為保證資金的安全性，只有通過財政專戶購買國債或存入銀行。較低的利率水平和較高的通脹指數，使得包括賬戶基金在內的社保基金處于嚴重貶值的狀態，進而影響到基本養老金的未來支付。

（二）長期的危害

統賬結合的基本養老金制度設計的初衷在于兼顧公平與效率，調動參保人積極性的同時，減少財政轉移支付的壓力。而目前肆意挪用個人賬戶基金來彌補統籌基金的缺口，實則是將部分累計制的基本養老金制度退化為現收現付制。歐洲主權債務危機的重要原因之一就是老齡化背景下，現收現付制捉襟見肘而對財政資金的巨大需求。目前歐洲的老年人贍養率已經高達23.7%，為全球最高，到2060年將攀升至49%，在替代率、贍養率和繳費率無法大幅調整的情況下，現收現付制根本無法維持，這也是1970年以后歐洲各國紛紛進行養老金改革的主要原因。據聯合國人口司的預測，到2030年和2045年，我國65歲以上的老年人口將在2015年1.3億的基礎上激增至2.29億和3.23億，贍養率將達到25%和39%。若不改變觀念，任由空賬盛行，制度的慣性必將對我國基本養老金的可持續發展帶來長期的危害。

三、賬戶基金、統籌基金與企業年金的關系——關于第一與第二支柱的定位

從目前制度的規定來看，中國的養老金體系主要包括了兩個方面：一是基本養老保險，二是補充養老保險，可視為我國養老金的兩大支柱。其中前者包括了由社會統籌形成的基礎養老金和個人強制繳費形成的個人賬戶養老金，而后者主要包括企業年金和個人儲蓄形成的其他補充形式。應該指出的是，雖然社會統籌和個人賬戶在我國合并為基本養老制度，但是，由于其在性質、功能、目標及運營模式等方面的不同，實際上是兩個涇渭分明的不同層次，因此，我國的養老金體系分為三個層次，即基礎養老金、個人賬戶養老金、補充養老金，其對應的資金形式分別稱為統籌基金、賬戶基金和企業年金。此外，全國社會保障基金理事會管理的基金是國家建立的一種后備基金。

統籌基金實行的是DB型的現收現付制。世界范圍內實行現收現付制的國家，其養老資產投資策略分為市場化投資與非市場化投資兩種。長期投資收益方面，市場化投資比非市場化投資高1/3至1/2，但在金融危機中，前者的損失極大，而非市場化投資的國家的養老金總量卻不降反增。鑒于統籌基金的安全性和收支特點，我國的統籌基金應該堅持現在的買國債和存銀行的非市場化投資策略。

賬戶基金屬于DB型，拉美地區的公共養老金大多實行此種方式，實質上是國家強制實施的完全累積制的公告養老金制度。企業年金是企業和職工在依法參加基本養老保險的基礎上自愿建立的補充養老保險，由國家宏觀指導，企業內部決策執行。在投資方面，不論是拉美地區的公共養老金還是世界范圍內的企業年金，均實行積極的市場化投資策略。就我國的實際情況而言，中小企業限于整體實力和資金規模的約束，無法建立企業年金，現實中的企業年金成為大企業建立的“富人俱樂部”。我國資本市場不完善，投資效率很低，從而制約了我國企業年金的發展。

從我國賬戶基金和企業年金的關系上看，企業年金實質上是更低層次的一種賬戶基金，其在資金的管理和運營方面具有很多的共性，可以采用類似的監管模式和投資策略。

四、個人賬戶養老金的投資分析

（一）市場化投資是必然的選擇——中國特色的市場化

個人賬戶養老金通過強制繳費，建立個人賬戶，使參保人退休后的所得與繳費數量形成對應關系，發揮著養老金的儲蓄功能，體現了效率的原則。作為代內供養的一種養老金形式，其資金的收支時間差很大，會累積較大的余額，由此產生了投資的需求。這方面不同于現收現付制的統籌基金，投資收益是賬戶基金的重要收入來源之一。由于空賬的原因，目前我國的賬戶基金累計余額僅為兩千多億，且與統籌基金的投資渠道沒有分開。若能做實個人賬戶，這個余額將達到2萬億以上，那么非市場化投資策略將不再適合于個人賬戶養老金，市場化投資是其必然的選擇。相較于非市場化投資，市場化投資在增加收益的同時必將加大風險，因此要厘清市場化的方式與策略，堅持資產配置的多元化與透明化，并結合我國的國情，實行中國特色的市場化。

（二）運營主體的逐漸變換：全國社?；鹄硎聲颡毩⒌倪\營主體的變換

進行市場化投資，首先應加強個人賬戶養老金的組織建設，即建立科學、有效的投資運營主體。目前，全國社?；鹄硎聲呀浗邮懿糠质》莸奈?，受托運營養老基金。從投資對象來看，包括銀行存款、股票、債券等，實現了投資的多元化，合理降低了非系統風險。在投資效果方面，2000—2007年的8年間，實現了8.98%的年均收益率，在金融危機中業績也好于大多數國家的主權養老基金。因此，就短期而言，全國社?；鹄硎聲鳛閭€人賬戶養老金受托運營的主體是個較好的選擇。但從長期看，建立獨立的賬戶基金運營主體是必然的趨勢。一方面，全國社保基金是一種后備性的戰略儲備基金，其成立的目的是為彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要，因此社?；鹄硎聲τ谫~戶基金的運營僅是過渡性的；另一方面，隨著賬戶基金規模的不斷快速累積，其規模與投資壓力將僅次于外匯儲備，這是成立專門運營主體的現實基礎。

（三）實業投資是中國的優勢，部分資金委托國資委運營

在投資對象的選擇方面，目前贊成市場化投資的研究者所持觀點基本相同，即銀行存款、債券、股票、不動產等。究其原因，不過是對國外各種成功模式的借鑒，如智利模式、美國企業年金模式等。但是，對于公有制為主體的社會主義中國而言，有價證券并非唯一的選擇，國有企業是一個全新且可行的投資對象。一方面，新世紀以來，在國資委、國企員工的共同努力下，國企效益普遍提高，2003年至今，國企年均收益率達到12.7%，賬戶基金投資國企必將獲得較高的收益；另一方面，國有企業，尤其是大型國企，風險承受能力強，金融危機中為我國成功抵御風險作出巨大貢獻，國企自身也在不斷發展與壯大，進入世界500強的企業數量逐年穩步上升，賬戶基金投資國企所承擔的風險較低。

五、相關政策建議

個人賬戶養老金制度的改革與完善，關系到全國城鎮職工的切身利益，在解決空賬和完善投資體制的過程中，國家應出臺相關的配套措施。

（一）做實個人賬戶的同時逐漸提高養老金的統籌層次

隨著人口“紅利”窗口的逐漸關閉，為應對未來老齡化的影響，做實個人賬戶，實行部分累計制是我國基本養老金制度的必然選擇。目前，隨著養老金覆蓋面的逐步擴大，統籌基金的支付壓力會逐步減輕，而經濟的向好和財政收入的殷實，為解決空賬問題奠定了基礎。另一方面，養老金的統籌層次應該逐步提高，不僅可以解決各省養老金苦樂不均的問題，也可以減輕財政的壓力。

（二）明確個人賬戶養老金的產權主體

個人賬戶養老金實行實名制，并由參保人繳納，其產權當然為參保人個人所有。在現行的《社會保險法》中對這個問題語焉不詳，今后應該在做實個人賬戶的同時明確這一產權歸屬。另外，由于賬戶基金是國家強制實施，其監管與運營均由政府相關的行政與事業部門實施，具有半公共產品的性質，因此在產權定位中應當考慮到賬戶基金的公共屬性，實現參保人所有、國家受托運營的運管體制。這種體制可減少對賬戶基金的挪用，同時加強基金的投資效率。

（三）普及養老金知識，推進信息公開化

養老金直接關系到廣大城鎮職工的切身利益，但是在現實中群眾缺乏對養老金的了解，極易受互聯網中的各種非專業評論的“忽悠”，因此各級政府應通過多種渠道，聘請專業人士加強對養老金知識的普及。

此外，養老金的管理信息應該盡量公開化。在社會保險法中，對于賬戶基金的投資收益僅指出“不低于同期存款利率”，這種規定使參保人對未來的賬戶余額無法形成合理預期，而且“同期存款收益率”也會降低個人賬戶養老金的吸引力，抑制參保人的參保意愿。

（四）推進大中小型各類企業年金建設

企業年金是未來我國養老金制度的重要組成部分。鑒于目前年金規模不高、投資效率低下的現實情況，對各種規模的企業應推行不同的措施諸如稅收減免的鼓勵等。對于中小型企業，可借鑒賬戶基金的管理模式，由國家相關部門運營；而對于大型企業，可選擇自行運營或委托國家運營。●

【參考文獻】

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