山地貧困地區城鎮化特征與交通發展策略
——以湖北省恩施州為例

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

新型城鎮化是中國現代化建設的大戰略和歷史性任務，是中國擴大內需的長期動力之所在。中國作為農業大國，城鎮化的發展除了要關注人口導入地的城鎮群資源集聚效應，還必須重視人口輸出地的小城鎮在城鎮化進程中的作用[1]。多年來，中國的小城鎮發展明顯滯后于大城市，其中山地貧困地區的滯后現象尤為顯著，其背后存在一系列自然條件、歷史發展、經濟制度等原因。在當前城鎮化發展背景下，針對山地貧困地區，探索綜合交通體系發展應對策略具有重要現實意義。本文結合湖北省恩施州綜合交通體系構建對其進行探索。

1 恩施州城鎮化發展特征

恩施州全稱恩施土家族苗族自治州，位于湖北省西南部，東臨宜昌、西接重慶，地處湖北長江城鎮密集發展帶和鄂西生態文化旅游圈交界地[2]，屬于國家武陵山集中連片貧困地區[3]，見圖1和圖2。

1.1 恩施州概況

1）地形起伏大。

圖1 恩施州在湖北省的區位Fig.1 Location of Enshi Prefecture in Hubei Province

圖2 恩施州在武陵山區的區位Fig.2 Location of Enshi Prefecture in Wuling MountainousArea

恩施州境內山巒起伏，具有典型喀斯特地貌特征。海拔800 m以下的低山占全州總面積的27%，800～1 200 m的中低山占43.6%，1 200 m以上的高山占29.4%，見圖3。總體上，北部、西北部和東南部高聳，中部、西南部地勢較低。

2）生態敏感性高。

恩施州處于長江三峽庫區水源涵養重要區和武陵山山地生物多樣性保護重要區內，是長江支流清江和澧水的發源地，石漠化分布面廣、程度深，土壤侵蝕敏感性程度高，生態高度敏感區和生態極敏感區占全州面積的35%，生態中度敏感區約占全州面積的27%，見圖4。

3）貧困問題較為突出。

2012年全州貧困人口153.7萬人，占全州農業人口的44%和全省貧困人口的1/4，貧困發生率35%。城鎮居民和農村居民的人均收入低于湖北省和全國水平[4]，見表1。

1.2 城鎮化發展進程

1）城鎮化發展水平較低。

中國西部地區的城鎮化水平一直以來明顯落后于東部地區，從西部大開發戰略實施以來才開始加速發展。由于發展時間滯后、發展速度緩慢，西部地區尤其是山地地區的城鎮化水平顯著低于全國平均水平。2011年，恩施州共有戶籍人口401萬人、常住人口330萬人，其中城鎮人口107萬人。全州城鎮化率僅為32.53%，遠低于全國51.27%的平均水平。

2）異地城鎮化現象突出。

異地城鎮化是指由于地區經濟差異而產生的大量農村勞動力向發達地區集中的現象。目前，恩施州已經進入人口快速流出時期。根據州域人口數據，2000年州域常住人口與戶籍人口基本持平，2011年州域人口凈流出71萬人。州內農村居民遷徙到珠三角、長三角等東部沿海城市就業的跨省異地城鎮化現象顯著。

1.3 城鎮分布特征

1）城鎮規模普遍較小。

圖3 高程分析Fig.3 Elevation analysis

圖4 生態敏感性分析Fig.4 Ecological sensitivity analysis

表1 2011年恩施州、湖北省和全國城鄉居民收入比較Tab.1 Comparison of income of urban and rural residents in Enshi Prefecture,Hubei Province and China in 2011

受經濟發展水平限制，恩施州城鎮吸引力不高，導致城鎮人口和城鎮面積均較小。在全州8個縣市中，除了州城恩施市城區人口為23.93萬人、利川市城區人口為18.8萬人以外，其他縣城城區人口規模均為4～11萬人，見圖5。此外，全州88個鄉鎮中，只有一個人口大于5萬人的大型鎮，小型鎮比例約為88%。

2）城鎮布局比較分散。

受地形環境等因素的影響，州域內城鎮布局較為分散，城鎮之間缺乏便捷聯系，城鎮結構呈現多層次分散的特征：一方面體現為各縣市之間聯系松散和相對獨立，州城恩施市首位度低、中心性不強；另一方面體現為城鎮與鄉村之間的聯系松散，縣市對鄉鎮、農村的輻射能力有限。

2 恩施州交通發展困境

由于恩施州地形復雜，生態敏感，設施建設工程難度大、造價高，作為貧困地區的恩施州及各縣市政府投資能力有限，恩施州綜合交通體系的發展面臨多重困境。

2.1 交通系統建設起點低且發展緩慢

1）區域性交通大通道發展緩慢。

恩施州歷史上長期處于封閉落后的狀況，交通建設起點極低，造成恩施州交通系統尤其是區域性交通大通道的發展極其緩慢，見圖6。直至2009年滬渝高速全線通車，恩施州才結束沒有高速公路的歷史；2010年宜萬鐵路建成通車，恩施州才結束沒有鐵路的歷史。2014年渝利鐵路通車，恩施州才實現了與重慶的快速鐵路聯系。

2）航空運輸對山地城市的優勢未能發揮。

恩施機場設計等級為4C級，機場規模小，是湖北省的支線機場。目前航線數量僅有5條，日航班數量僅有4個，對城市發展服務能力有限。受集疏運系統的限制，機場服務州域的能力更為不足，周邊宜昌、萬州、黔江等機場的腹地范圍均擴展至恩施州。同時，機場位于恩施市區，與城市空間發展矛盾日益突出，機場擴建條件不足。

3）鐵路建設選線困難。

宜萬鐵路的建設經過幾建幾停，最終于2010年12月建成通車，創造了鐵路建設史上多個之最：造價最貴、工程最難、隧道最多、歷時最長等。其他如黔張常鐵路、安恩張(衡)鐵路、鄭渝鐵路和恩黔遵鐵路等項目已于2008年納入《國家中長期鐵路網規劃(調整方案)》，但由于地形條件和投資規模的影響，一直未進入實施階段。

4）港口發展水平低、建設緩慢。

恩施州的主要航道是長江和清江，依托長江航道的巴東港于2005年被列為湖北省“四主十九重”港口之一，但受到港區建設和集散通道的限制，港口發展緩慢，服務潛力未得到充分發揮。依托清江航道的恩施港總體規劃已于2012年獲批，并被列為湖北省重要港口，但清江航道受水電開發的影響，通航能力有限，航道整治投資較大，恩施港建設也尚未全面啟動。

2.2 交通通道單一且對州域服務不足

1）區域交通通道單一。

恩施州交通區位優勢潛力巨大，是成渝地區向東聯系長三角地區的必經之地，但目前僅有一條通道即滬漢渝蓉鐵路(宣萬鐵路、渝利鐵路)和滬渝高速通往武漢城市圈及長三角地區，通道數量明顯不足，缺乏經恩施州聯系長株潭城鎮群、中原城鎮群的區域性通道。此外，恩施州作為武陵山地區的交通樞紐，欠缺北向聯系關中城鎮群、南向聯系武陵山中南部地區的通道，交通樞紐地位與交通通道設施不匹配。

圖5 恩施州縣市分布Fig.5 Distribution of counties and cities in Enshi Prefecture

2）州域發展借力區域通道受限。

滬渝高速、宜萬鐵路和渝利鐵路的建成通車雖然顯著改善了恩施州的交通區位，但這些通道均集中在州域北部，由于州域集散道路等級和數量的限制，東北部的巴東縣、南部的宣恩、咸豐、來鳳、鶴峰依然很難借力該通道，區域通道服務州域的能力明顯不足。

3）州域內部道路等級低且覆蓋率不足。

2013年州域內共有2條國道和13條省道(見圖7)，國省道公路網僅覆蓋58個鄉鎮，覆蓋率僅為66%。國省道大多為二級以下公路，縣鄉公路技術等級更低，造成縣市—鄉鎮—農村的通達性差，出行時耗長，部分鄉鎮至縣城的出行時耗接近3 h。

2.3 交通對旅游發展缺少支撐

恩施州內旅游資源較為豐富，包括5A景區1個，4A景區6個，國家自然保護區3個，國家重點文物單位10個，是湖北省“鄂西生態文化旅游圈”的主要組成部分，見圖8。由于旅游景點較為分散，且很多景點距縣城較遠，縣城通達景區的道路等級又很低，造成很多景點的交通可達性較差，嚴重制約了恩施州旅游資源的開發和旅游潛力的發揮。

3 恩施州綜合交通體系發展機遇與訴求

3.1 發展機遇

1）交通區位條件逐步改善。

隨著滬渝高速、宜萬鐵路和渝利鐵路等區域性通道的打通，恩施州作為國家滬漢渝蓉發展軸帶上的區域地位逐漸凸顯，成為成渝地區聯系東部沿海地區的重要交通節點。恩施州交通區位的提升，對于全州積極融入區域發展，創新開放型經濟發展模式，探索內陸開放高地建設的新路徑奠定了堅實基礎。

圖6 恩施州區域通道現狀Fig.6 Existing regional corridors in Enshi Prefecture

圖7 恩施州國省道現狀Fig.7 Existing national and provincial roadways in Enshi Prefecture

圖8 恩施州旅游資源分布Fig.8 Distribution of tourism resources in Enshi Prefecture

恩施州作為“鄂渝湘黔”四省交界點，隨著恩來、恩黔、恩建高速的建設，全州經濟社會發展將逐漸打破交通瓶頸，迎來前所未有的良好發展機遇，逐步從交通“死角”變為“樞紐”，從湖北的“邊緣”變成“前鋒”，作為武陵山區交通樞紐的地位將逐步得到體現。

2）宏觀政策優勢日益顯現。

西部大開發政策加快了恩施州城鎮化的發展。隨著西部大開發政策的進一步深入和落實，恩施州在政策、資金、項目等方面得到的支持力度會越來越大，借助區位優勢有望全面打開東西、南北方向的對外通道，州域內部基礎設施的改善也將加速，恩施州構建內暢外聯的綜合交通體系成為可能。

2012年底，李克強總理第二次來到恩施州調研時提出以恩施州為試點，探索移民建鎮、扶貧搬遷、退耕還林和產業結構調整相結合的發展之路。《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)》中專門提出“設立武陵山龍山來鳳經濟協作示范區，大力推進行政管理、要素市場、投融資體制等領域的改革，全面推進城鄉統籌、基礎設施、公共服務、特色產業、生態建設與環境保護等一體化建設，為區域一體化發展發揮示范帶動作用”。恩施州是武陵山經濟協作區的重要組成部分(面積約占整個經濟協作區的1/3)，武陵山片區扶貧政策的落實將為其發展建設提供重要保障。

3.2 發展訴求

1）參與區域合作的訴求。

區域合作是城鎮和地區發展的普遍模式，也是未來發展的必然要求，作為貧困地區尤為如此。恩施州自身的資源稟賦優越，素有“華中藥庫”、“世界硒都”等稱號，但是僅依靠自身實力很難將資源優勢轉化為產業和經濟優勢。借助周邊大城市和城鎮群發展，高度參與區域合作，實現區域協調發展，是恩施州經濟社會發展的必然需求。這需要州域綜合交通體系相應地為恩施州參加區域合作提供基礎支撐。

2）恩施州城鎮化發展的訴求。

恩施州城鎮化進程已呈現加速的態勢，異地城鎮化雖然能夠吸納一部分就業人口，但本地城鎮化對恩施州更具有現實意義。城鎮化離不開城和鎮的協調發展，提高本地城鎮化發展水平需要構建協調的州域城鎮體系，提升縣市的人口吸納能力和鄉鎮的非農就業能力，使縣市—鄉鎮—農村成為高度關聯和互補的有機整體。這同樣需要州域綜合交通體系給予有力支撐，實現縣市—鄉鎮—農村的快捷聯系。

3）旅游發展的訴求。

《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中將恩施州納入了湖北省“鄂西生態文化旅游圈”，明確了恩施州旅游發展在全省的地位。恩施州政府也十分重視旅游業發展，并將其作為全州最大的經濟增長點。旅游產業的發展一方面需要融入區域旅游體系，與長江三峽、神農架、張家界加強合作，開發區域旅游線路；另一方面要強化州域內部旅游資源整合，提升景區交通可達性和服務水平，全面提升州域旅游產業品質。發展旅游業同樣需要綜合交通體系的大力支持，包括區域旅游通道和州域旅游通道的構建、旅游集散節點的培育等。

4 恩施州綜合交通體系發展策略

4.1 充分利用既有規劃

對于貧困地區，資金短缺是制約基礎設施建設的關鍵因素[5]，在恩施州這類集中連片貧困地區尤其如此。面對州域交通體系發展的各種訴求，如何突破資金短缺的束縛，提高規劃方案付諸實施的可能性，成為交通體系規劃首要考慮的問題。根據前文分析，區位和政策優勢是恩施州交通體系建設獲得支持的突破口，只有充分爭取上位資金和項目的支持，交通體系建設才可能取得實質性進展。因此，恩施州綜合交通體系發展策略之一是充分利用既有規劃，尤其是上位規劃。

充分利用既有規劃可以最大限度地保持既有規劃的延續性，提高其實施的可能性，為恩施州爭取上位資金和項目支持提供必要的基礎條件。充分利用既有規劃不等于照搬既有規劃，是在充分繼承的基礎上根據州域發展情況和需求，進行適當的調整和優化。具體來說，恩施州綜合交通體系構建需要對既有規劃做出局部調整的內容包括：1)機場搬遷。由于現狀機場與恩施市空間布局的矛盾，需要考慮規劃期末的機場搬遷選址，從交通的角度對既有規劃中的選址進行比選；2)鐵路線路局部優化。整合黔張常鐵路與渝長客運專線線位，增設咸豐站；統籌考慮沿江鐵路與鄭渝客運專線的銜接，提升巴東的交通區位。3)協調高速公路規劃方案。既有規劃中，建安高速的線位存在途經奉節和巫山兩個方案，需要根據州域發展需求進行整合；結合州域城鎮體系布局，提出高速公路出入口設置建議方案。4)適時啟動水運和港口建設。借力長江黃金水道發展的政策優勢，加快巴東港的建設進程，啟動清江恩施港的建設，研究清江通江達海的可行性。

4.2 集約利用通道

山地地區和生態敏感地區通道資源十分有限[6]，必須集約利用，一方面可以提高通道利用效率，減少對自然環境的切割和破壞；另一方面有利于減少交通建設的工程量和投資。恩施州綜合交通體系構建必須把通道的集約利用放在首位，具體的應對策略包括：1)充分利用區域廊道。借助區域通道的建設，重點構建區域通道在州域內部的集疏運系統，加強路網銜接，使區域通道成為州域交通聯系的主骨架，見圖9。2)構建復合廊道。力爭鐵路和高速公路共走廊建設，提高走廊利用效率，如恩黔高速與恩黔鐵路共走廊、黔張常高速與黔張常鐵路(渝長客運專線)共走廊等。3)構建州域內運輸走廊。通過高等級公路串聯重要城鎮和產業地區，保障重要節點的交通通達性，提高交通系統的可靠性，見圖10。

4.3 培育多級樞紐體系

恩施州城鎮體系呈現結構扁平、布局分散的特征，建設高等級道路網絡的難度較大，因此樞紐體系的培育對于城鎮體系的發展具有重要意義。基于此，對于州域運輸組織提出分級構建交通樞紐的策略：構建由州域交通主樞紐、州域交通副樞紐、地區性交通樞紐構成的多級綜合交通樞紐體系，旨在整合運輸需求，改變現狀運輸節點分散的狀況，提高州域的客貨運輸效率，見圖11。各級樞紐定位為：1)州域交通主樞紐：依靠國家、區域性交通走廊交匯和機場、港口等交通設施集中的優勢，作為武陵山地區交通組織的中心，承擔重要的交通組織功能；2)州域交通副樞紐：依靠交通走廊和區位優勢，對接周邊省份重點發展地區，作為州域交通組織的副中心；3)地區性交通樞紐：依靠交通走廊和州域內的區位條件，承擔地區性交通組織功能。

4.4 構建多層次的旅游服務設施

恩施州旅游資源豐富，旅游產業潛力大，但受限于景點布局較分散、距離縣市較遠等因素，恩施州的旅游產業優勢尚未充分展現。為促進旅游與交通良性互動，針對旅游交通組織：1)構建兩級旅游通道：包括旅游主通道和旅游次通道。旅游主通道對外銜接區域重要旅游景區和客源地，對內串聯州域核心景區，以鐵路和高等級公路為主要依托，提高交通聯系的便捷性，促進區域旅游合作；旅游次通道對外銜接重要城鎮點，對內銜接旅游資源富集地，并與旅游主通道加強銜接，以高等級公路為主要依托，提升景區的可達性，促進州域旅游全面發展。2)構建兩級旅游集散中心。結合旅游通道布局，打造旅游集散主中心和旅游集散次中心兩級體系，主中心是全州的旅游交通組織中心，聯系國內旅游客源地；次中心主要承擔地區性旅游交通組織。

5 結語

山地城鎮的發展長期落后于平原城鎮，其交通發展策略也顯著區別于平原城鎮。在新型城鎮化發展的背景下，山地城鎮迎來了新的機遇與挑戰。本文以恩施州為例，提出在綜合交通體系規劃中要充分重視既有規劃，集約利用運輸通道，培育多級樞紐體系，構建多層次旅游服務設施等發展策略。山地地區城鎮綜合交通體系規劃的理論依據較少，未來還需要進一步探索。

圖9 恩施州區域通道格局Fig.9 Regional corridors in Enshi Prefecture

圖10 恩施州區域運輸走廊組織示意Fig.10 Demonstration of regional transportation corridors in Enshi Prefecture

圖11 恩施州交通樞紐組織模式Fig.11 Organizational patterns of transportation terminals in Enshi Prefecture

[1]仇保興.實現我國有序城鎮化的難點與對策選擇[J].城市規劃學刊，2007(5)：61-67.Qiu Baoxing.Difficultiesand Strategies-Choosing in theRealization ofOrderly Urbanization of China[J].Urban Planning Forum,2007(5):61-67

[2]中國城市規劃設計研究院.湖北省城鎮化與城鎮發展戰略規劃[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2013.

[3]國務院扶貧辦.武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃[R].北京：國務院扶貧辦，2011.

[4]武漢市規劃研究院.湖北恩施全國綜合扶貧改革試點城鄉建設總體規劃[R].武漢：武漢市規劃研究院，2013.

[5]趙萬民.突破西南山地城鎮化發展瓶頸：創新規劃理論[J].建設科技，2004(13)：20-21.ZhaoWanmin.TheBreakthroughofthe Bottleneck in the Development of Urbanization in the Southwest Mountain-Innovative Planning Theory[J].Construction Science and Technology,2004(13):20-21.

[6]黃光宇.山地城市學原理[M].北京：中國建筑工業出版社，2006.Huang Guangyu.Theory of Mountainurbanology[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2006.