城市交通規劃體系框架下的步行和自行車交通

（中國城市規劃設計研究院，北京100037）

0 引言

隨著中國城鎮化進程的推進，城市人口及用地規模不斷擴張，城市交通的機動化水平不斷提高，私人小汽車已經成為越來越多城市居民的代步工具。城市交通擁堵問題不再是大城市的“專利”，中、小城市也相繼步入交通擁堵的行列。2012年開始的全國范圍內大面積、長時間的空氣質量惡化，再一次觸痛了城市居民脆弱的神經。盡管尚未有官方權威對機動車的城市空氣污染貢獻率做出定論，但是國家扭轉現有城市交通過度依賴小汽車，轉而重視步行和自行車交通系統的大方向已經基本明確。《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號)中明確提出：“城市交通要樹立行人優先的理念”，應加強“城市步行和自行車交通系統建設”[1]。

住房城鄉建設部發布的《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》(以下簡稱《導則》)適時于2013年末出臺。《導則》中除了對步行和自行車交通系統的具體規劃和設計明確了要求及技術要點之外，還以附件形式給出了《城市步行和自行車交通系統規劃》的編制大綱。同時，住房城鄉建設部發文要求各地須抓緊編制《城市步行和自行車交通系統規劃》，2015年前，設市城市要完成該規劃的編制[2]。

然而，長久以來，大量城市和地區的城市交通規劃和建設管理存在“重車輕人”、“重快輕慢”的誤區，城市步行和自行車交通系統往往欠債較多，僅靠編制一個交通專項規劃，無法從根本上扭轉和改善各城市步行和自行車交通發展不利的局面。如同城市規劃系統是一個由城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等多層次規劃構成的完整體系，完善的城市交通規劃系統也是一個由綜合交通體系規劃、各類交通專項規劃(道路網絡規劃、軌道交通線網規劃、樞紐布局規劃等)、片區交通改善/整治規劃、交通設計等構成的有機整體。換言之，除了步行和自行車交通系統專項規劃之外，“綠色交通優先”、“以人為本”等理念和規劃方法必須在城市交通規劃體系各個組成部分(各類、各層次交通規劃和設計)中都有所體現，才能真正改善步行和自行車交通發展的不利局面。本文力求在城市交通規劃體系框架內，找尋突出步行和自行車交通優先發展的切入點，從而提高步行和自行車交通系統規劃的可實施性和可操作性。

1 城市交通規劃體系的落實途徑

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，城市總體規劃、詳細規劃(控制性詳細規劃及修建性詳細規劃)均屬于具備法律強制力的法定規劃。詳細規劃須符合總體規劃的要求，總體規劃中的規劃思路和理念須進一步在詳細規劃中具體化，重要的規劃控制要素可以通過向建設單位下發的“規劃設計條件通知書”等方式進行明確，確保土地利用開發、舊城更新改造和重點工程項目的設計方案和施工圖符合各層級規劃的要求，對不符合詳細規劃圖則控制要素要求的設計和施工方案不予批準，從而確保規劃的“落地”。

反觀各類交通規劃，從綜合交通體系規劃到各類交通專項規劃，以及片區交通改善/整治規劃等，均不屬于法定規劃的范疇。各類交通規劃要真正發揮指導城市建設的作用，就應該將重要的規劃方案和控制內容納入相應的法定規劃之中(見圖1)。例如，越來越多的城市開始將城市綜合交通體系規劃和城市總體規劃同步編制，從而使綜合交通體系規劃中的核心內容，諸如中心城區的干路網絡、軌道交通線網、重要樞紐場站等重大交通基礎設施的方案同時納入城市總體規劃之中，作為強制性內容并獲得法定地位。

圖1 城市交通規劃體系與城市規劃體系的關系Fig.1 Relationship between urban transportation planning system and urban planning system

在城市交通規劃體系中，城市綜合交通體系規劃是總體和基礎框架，道路網絡、軌道交通線網、公共交通系統、停車系統、步行和自行車交通系統等各類交通專項規劃以及各類片區交通規劃和交通設計均在綜合交通體系規劃的指導下完成。各類專項及片區交通規劃一方面可以被納入綜合交通體系規劃之中，影響城市總體規劃；另一方面，可以直接滲透至城市詳細規劃，特別是控制性詳細規劃之中，通過關鍵性交通控制要素(交叉口、路段紅線、道路橫斷面、場站用地等)在法定圖則中得以體現，從而真正被建設單位實施。實踐證明，盡管有些交通專項規劃自身方案和思路可圈可點，但是由于其游離于其他交通規劃之外，無法真正與整個交通規劃體系發生聯系，因此往往最終落入自說自話、被束之高閣的尷尬境地。對于城市步行和自行車交通系統規劃而言，需要將步行和自行車使用者優先的規劃理念和關鍵方案要素融入其他相關規劃之中，才能更加有效地指導城市步行和自行車交通系統的健康發展。

2 綜合交通體系規劃中的步行和自行車交通系統

在當前中國快速城鎮化的大背景下，城市建設用地的擴張必須以“快”交通系統來支撐，因此長期以來，綜合交通體系規劃的第一要務是構建快速路、軌道交通線網等高快速交通廊道來支撐城市總體規劃中提出的城市空間結構和用地規模，而步行和自行車交通這種被打上“慢行”烙印的交通方式，往往在綜合交通體系規劃中體現不足。在眾多城市的綜合交通體系規劃中，步行和自行車交通系統章節的內容往往空洞寬泛，各類諸如行人過街設施間距等標準千城一律，缺乏可操作性。更有甚者，有些城市的綜合交通體系規劃中竟沒有步行和自行車交通系統的章節，其在城市交通體系中被邊緣化的程度可見一斑。

綜合交通體系規劃是引導城市綜合交通體系發展、指導城市交通建設的方向性和戰略性規劃，規劃中明確了多種交通方式的協調關系，對重大交通設施廊道進行預留，并對典型交通設施的形式和布局提出了指導性的方案，因此有必要在該規劃中進一步加強對步行和自行車交通的指導，以便為編制步行和自行車交通系統專項規劃提供條件。綜合交通體系規劃中對步行和自行車交通系統主要應明確以下三方面內容：

1）明確步行和自行車交通系統在城市綜合交通體系中的地位和作用。

綜合交通體系規劃的主要內容之一是確定各種交通方式的發展定位和目標，從而確定城市交通資源分配利用的原則。然而，僅僅提出定量化的方式分擔率目標不足以支撐城市步行和自行車交通系統發展策略，應結合城市的規模和特征，對未來步行和自行車交通系統在城市交通系統中所處的地位和作用做出更加清晰的表述。例如，對于大城市，特別是建有城市軌道交通系統的大城市而言，城市規模尺度較大，居民平均出行距離較長，因此步行和自行車交通應重點發展與公共交通的“最后一公里”接駁；而對中、小城市而言，城市尺度不大，如果通勤距離仍然處于自行車可以滿足的范圍內，則可以將自行車交通作為規劃主導的交通方式；對于臨山、河、湖、海的城市而言，良好的自然條件使得步行和自行車交通往往成為居民重要的休閑、健身方式。由此，差異化的功能定位直接關系到不同城市對待步行和自行車交通設施的組織思路，進而從整體上影響各類相關設施的布局和空間預留方案。

2）明確建立獨立于機動車道路分級系統的步行和自行車道(路)系統，并在典型道路橫斷面中體現。

綜合交通體系規劃中需要對次干路以上道路網布局進行規劃，并給出典型的道路橫斷面。現行的城市快速路、主干路、次干路、支路的道路分級系統，是以機動交通的通行條件作為主要判定標準：機動車流量大、設計速度高的快速路紅線最寬，機動車流量小、設計速度低的支路紅線最窄。在很多城市的綜合交通體系規劃中，步行和自行車道系統完全依附于機動車道路體系之上，其通行空間與實際需求完全脫鉤。因此出現機動車流量越大的道路，紅線寬度越大，非機動車道和人行道也越寬，而隨著道路等級的降低，非機動車道和人行道寬度越窄的情況。表1為某獲獎綜合交通體系規劃中提出的步行和自行車交通空間控制標準，其完全依賴于道路分級系統并呈正相關。

表1 某城市綜合交通體系規劃中提出的步行和自行車空間控制標準Tab.1 Proposed spatial control criteria for pedestrian and bicycle travel in a city’s comprehensive transportation system planning m

在典型道路橫斷面的布局上，這種空間分配方法往往造成步行和自行車交通空間需求和設置不匹配，越寬的人行道和非機動車道反而沒有人使用(見圖2)，白白被路側停車浪費；而步行和自行車交通出行需求強的道路沿線，步行和自行車的空間卻非常局促，使用者的通行感受很差。因此，應該在綜合交通體系規劃中，旗幟鮮明地建立獨立于機動車道路分級體系之外、基于步行和自行車交通實際需求的通行道(路)體系。與之相對應，在不同路段的典型道路橫斷面布局中，根據沿線交通需求特征，有可能部分城市次干路甚至支路的步行和自行車交通空間大于高等級道路，而道路的整體紅線應該由機動車、步行和自行車的需求共同決定。

圖2 與需求脫鉤的過寬非機動車道Fig.2 Excessively wide bicycle lanes that do not match the demand

圖3 三亞市中心城區步行交通分區Fig.3 Pedestrian transportation zones in central district in Sanya City

3）明確中心城區步行和自行車交通分區。

《導則》中明確，要針對步行和自行車交通進行分區，主要目的是“體現不同區域間的步行、自行車交通特征差異，確定相應的發展策略和政策，提出差異化的規劃設計要求”。綜合交通體系規劃往往與城市總體規劃同步編制，對土地利用的空間布局有著較為清晰的認識，同時，綜合交通規劃體系建立的交通需求預測模型也相對完善和細致。基于此，建議在綜合交通體系規劃中，對步行和自行車交通進行分區，以便在下位專項規劃中提出更為細致的分區指引和規劃設計方案。目前，尚無成熟的步行和自行車交通分區方法，實踐往往采用定性與定量相結合的方式開展。其中定性的方法主要依據規劃用地的情況，依據不同片區的土地利用性質，對開發強度、人流密集程度、公共服務設施集中情況等進行綜合判斷；定量的方法則更多依賴于現狀調查的數據結果和交通需求預測模型的判斷，從而對步行和自行車出行的空間需求進行識別。應將定量和定性分區方法獲得的不同結果進行疊加，綜合分析，從而獲得中心城區范圍內的步行、自行車交通分區，見圖3。

3 步行和自行車交通系統規劃在交通專項規劃中的體現

在綜合交通體系規劃的框架下，各類交通專項規劃的內容也會與步行和自行車交通系統產生直接或間接的關系，在以下幾項重點的交通專項規劃編制中，應考慮如何為步行和自行車交通的發展提供必要條件。

3.1 道路網絡規劃

道路網絡規劃應根據不同地區交通方式(機動車、步行、自行車等)的實際需求，進一步細化道路網絡體系分級，并因地制宜地提出典型橫斷面型式。在既往“車本位”的道路網絡規劃中，由于僅僅單一考慮機動車通行需求，典型橫斷面型式的種類較少，在考慮步行和自行車交通的出行特征和需求后，橫斷面的型式會有所增加。此外，相對于機動交通而言，步行和自行車交通的使用者對道路環境的感受更為直接和敏感，應該結合實際的地形高差、河道、山體、綠地等自然地理條件，盡可能地為綠色交通使用者營造宜人的通行環境，見圖4。

在步行和自行車交通出行需求較為旺盛的地區，應貫徹“密路網+窄斷面”的規劃理念。城市中心、副中心、中央商務區、商業區等開發量大、出行強度高、人流活動密集的地區，是鼓勵步行和自行車交通的重點地區。在同樣的道路面積率下，窄斷面道路網絡可以提供更高的道路網密度。對于機動交通而言，密路網為組織單行、禁左等提供了基礎條件。此外，較少的機動車車道數和較小的整體路面寬度也要求降低機動車的行駛速度，對步行和自行車交通使用者而言更加友好。寬度適宜的街道是構建宜人步行和自行車交通環境的必要條件，隨著片區內街道長度的增加，人與沿街建筑、商鋪等之間的交互空間增加，地塊被分割得更小，使得土地利用更加多樣化，從而增加整個街道的活躍程度和人氣，與步行和自行車交通形成良性循環。由于綜合交通體系規劃中一般不編制等級低于次干路的路網方案，因此，道路網絡專項規劃成為落實“密路網+窄斷面”理念的途徑，建議在城市步行、自行車一類區中盡可能采用這種路網形式，見圖5。

3.2 軌道交通線網規劃

城市軌道交通線網規劃一般只對軌道交通線位通道和換乘車站等重要節點進行布局，但不包括軌道交通車站落地、車站形式等深度的內容。因此，在軌道交通線網規劃中，應重點考慮線網線位的布局與人流密集地區的匹配程度，為營造良好的軌道交通與步行和自行車換乘環境提供基礎。

雙快(快速路、快速軌道交通)系統是支撐城市空間結構、引導城市擴展的主要交通基礎設施，其中快速路是主要服務于個體機動交通的機動車走廊，而軌道交通線網則是服務于人流的客流走廊。一般要求軌道交通線路盡可能直接串聯城市中心和副中心等人流密集區，而快速路則應從開發強度較低的外圍地區經過，從而實現客流走廊和機動車走廊的空間分離。特別應該避免僅從軌道交通敷設工程條件出發，將軌道交通線路設置于紅線較寬的高等級道路，這種布局模式將直接導致沿線車站距離周邊地塊(出行起訖點)較遠，進出站乘客步行距離長(見圖6)，接駁環境差，對步行和自行車交通的使用者不友好，此外還會從中觀和宏觀層面引起機動車流與人流之間的重合和干擾，為交通組織、沿線土地利用開發等帶來負面影響，并降低軌道交通吸引力。

圖4 與沿線實際環境和地形相協調的道路橫斷面型式Fig.4 Roadway cross section in concert with the surrounding environment and terrain

3.3 樞紐布局規劃

在針對機場、高鐵車站等高速對外交通樞紐提出的旅客“快進快出”的思路指導下，大型樞紐往往對步行和自行車交通的接駁條件考慮不足。此外，軌道交通和公共交通沿線的接駁站、城市中心站、片區中心站等中、小型樞紐對步行和自行車交通接駁要求也不明確。因此，樞紐布局規劃應根據樞紐所處地區、自身交通功能、客流規模等條件，對各個樞紐進行分級分類，并在此基礎上，對不同等級和類型樞紐的功能、服務對象、設施條件等就接駁步行和自行車交通提出明確、差異化的要求，見表2。

圖5 兩種模式道路網絡規劃方案對比Fig.5 Comparison on two modes of roadway network planning scenarios

圖6 北京市軌道交通1號線與10號線換乘樞紐(公主墳站)Fig.6 Rail transit transfer between Subway Line 1 and Line 10 in Beijing(Gongzhufen Station)

此外，樞紐布局規劃往往要求就典型樞紐做出概念性的規劃布局方案，應在平面圖中明確自行車停車場、租賃點、步行道等設施，以便為下階段詳細設計提供依據和參考，見圖7。

3.4 公共交通系統規劃

對公共交通重點換乘站、接駁站、首末站等節點，要求明確自行車停車場、租賃點等換乘設施的要求。對于需要建設公共自行車交通系統的城市而言，應將租賃點與公共交通車站整體協調，進行一體化規劃布局。

在條件允許的情況下，鼓勵在步行、自行車I類分區中，開辟“公交+步行”，或“公交+步行+自行車”的綠色交通專用道，結合沿線用地開發和商業提升，提高步行和自行車交通的吸引力。

在要求設置公交港灣停靠站的道路沿線，須充分考慮設置港灣對自行車通行空間的擠占等不利影響，在有條件的情況下，采取相應工程措施，將不利影響降至最低。

3.5 停車系統規劃

停車系統規劃往往以機動交通為研究重點，忽略對自行車交通系統的要求。從維護步行和自行車交通使用者的角度出發，停車系統規劃關鍵要明確在什么情況下不能設置機動車停車位，同時還要明確在哪些公共設施和節點必須預留自行車停車場、租賃點等設施的空間。規劃中應對占用非機動車道的路內停車保持謹慎的態度，確需占道停車的，應對騎車者產生的影響進行充分評估和說明，并根據不同的道路橫斷面型式，因地制宜地設置機動車停車位，以安全為首要原則，并盡量減小對步行和自行車交通的干擾，見圖8。

4 步行和自行車交通系統在交通設計工作中的要求

交通設計是城市交通規劃設計工作的重要組成部分，是各類既有規劃設計工作的有益補充和銜接完善。交通設計向上承接各類城市規劃與交通規劃，向下指導城市交通基礎設施建設和管理，確保各類城市規劃和交通規劃的規劃意圖及理念能落實在工程建設實踐中。交通設計可分為面向片區和面向具體工程項目(道路、軌道交通沿線)兩類。前者一般與片區的控規同步編制，重要的交通控制要素被納入控規圖則之中，后者則直接指導具體的初步設計和施工圖設計。

表2 不同等級樞紐接駁換乘設施要求Tab.2 Transfer facilities requirement for different transportation terminals

圖7 有軌電車換乘樞紐平面布局Fig.7 Layout of streetcar transfer terminal

圖8 與綠化、自行車交通相協調的路內停車Fig.8 On-street parking coordinated with landscaping and bicycle transportation

4.1 面向片區的交通設計

1）針對整個規劃片區進行總體的步行和自行車交通組織，構建步行和自行車交通網絡，確定通勤、休閑等不同功能線路的走向及其對路權分配、設施配置的要求，特別應該注意與公共交通車站、開放空間的銜接。

2）對片區內道路的步行和自行車交通空間進行精細化的預留設計，各等級道路合理設置人行道和非機動車道在道路紅線中的占比，根據地塊用地和交通組織方案，確定步行和自行車交通過街設施的位置、形式以及用地控制范圍。

3）確定非機動車停車設施(包括自行車停車和公共自行車租賃等)的預留空間，為提高服務水平，每個停車設施的服務半徑應小于200 m。

4）對個體機動交通進行適當的控制與平衡，明確采用交通穩靜化的地區范圍和具體措施[6]。

針對控規項目的交通設計內容應被納入控規地塊圖則之中；在出讓地塊和城市舊改地區下發的“項目規劃設計條件”中，應有明確的關于步行和自行車交通的要求。

4.2 面向具體工程的交通設計

1）應明確交通基礎設施工程項目的改造和新建，不能以犧牲步行和自行車交通的通行空間和品質作為代價，同時摒棄以交叉口、路段機動車通行能力為單一校驗指標的思路。以交叉口拓寬渠化為例，要避免采用大路緣石轉彎半徑提高機動車輛轉彎車速、壓縮步行和自行車通行空間以增加機動車道等錯誤方法。

2）要重新組織道路沿線或軌道交通車站周邊步行和自行車交通系統，完善城市綠色交通環境，盡可能提供直通商務區、商業區、居住社區及公共建筑等便捷的步行和自行車交通服務，道路沿線大型商業設施、公交車站，以及軌道交通車站周邊交通設施應與步行和自行車交通骨干網絡進行一體化設計，鼓勵采用空中連廊、人行天橋、人行地道等設施形成獨立、安全的步行和自行車交通系統。

5 結語

將步行和自行車交通系統規劃和設計工作落到實處，從而能夠真正指導城市實際的交通建設和改造更新，不能僅寄希望于編制專項規劃這一項工作，更加需要從既有的城市規劃體系和規劃管理環節找尋突破口和切入點，形成一條貫穿各項宏觀、中觀和微觀交通規劃與設計工作的完整的技術體系和流程。對于處在快速城鎮化進程中的中國城市而言，步行和自行車交通是個既傳統又富有新意的課題。本文所闡述的部分內容已經超出了現有相關規范、導則和規劃編制內容的要求，需要進一步在各地的規劃和建設實踐中不斷摸索、總結和提煉。

[1]中華人民共和國國務院辦公廳.國務院關于加強城市基礎設施建設的意見(國發[2013]36號)[R].2013[2013-05-01].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/16/content_2489070.htm.

[2]中華人民共和國住房與城鄉建設部.住房城鄉建設部關于印發城市步行和自行車交通系統規劃設計導則的通知(建城[2013]192號).2014[2013-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201401/t201401 14_216859.html.

[3]中國城市規劃設計研究院.三亞市慢行交通專項規劃(中間稿)[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2013.

[4]中國城市規劃設計研究院.北川前羌族自治縣新縣城災后重建規劃交通工程設計[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2009.

[5]中國城市規劃設計研究院.海南省海口西海岸長流南片交通體系規劃研究及交通工程設計[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2011.

[6]中華人民共和國住房與城鄉建設部.城市交通設計導則(中間稿)[R].北京：中華人民共和國住房與城鄉建設部，2014.