上海市小客車管理政策研究

(上海市城鄉建設和交通發展研究院，上海200040)

0 引言

進入21世紀后，中國城市機動化開始迅猛發展，短短10年，中國已成為世界汽車產銷第一大國。機動化高速發展，而道路容量增長空間收窄，導致部分特大城市交通不堪重負[1]。在特大城市，小客車呈現高強度使用和高密度聚集特征[2]，更增加了解決交通擁堵問題的難度。小客車調控政策是在道路交通供需矛盾無法通過其他手段解決的情況下使用，以解決大城市普遍面臨的交通困境。

上海市實施了多年小客車額度拍賣政策，但隨著市民收入的提高，小客車擁有和使用的潛在需求持續高漲，城市道路交通狀況持續惡化，交通帶來的尾氣排放問題也日益突出。結合上海市新一輪交通白皮書的編制，本文對小客車管理政策進行分析和研究，以期在上海市新一輪交通發展中保持中心城道路運行有序可控。

1 小客車管理政策沿革及成效

上海市是中國最早對小客車實施擁有管控政策的城市。小客車額度拍賣政策最早可以追溯至1986年，在私人汽車剛開始進入市民家庭時，上海即對私人自備車的車牌實施有底價拍賣。自1994年起，上海正式對新增客車額度實施有底價的拍賣，但由于支付能力的原因，當時私人汽車購買數量很少，每月只有幾百輛。截至1999年底，共拍賣私人汽車額度1.1萬輛，摩托車額度2.8萬輛，獲得拍賣款4.7億元。2000年1月起，調整為無底價、定期公開拍賣政策。2001年起，停止了新增摩托車車牌額度拍賣。2004年9月起，新增公務客車額度也納入了拍賣管理范疇，采用不定期、有底價拍賣方式，與私車額度分開拍賣。2012年9月，上海市政府印發《上海市非營業性客車額度拍賣管理規定》(滬府發[2012]84號)，對客車額度管理工作進行規范和完善。在實施私人汽車額度拍賣政策的同時，上海市針對郊區出臺了郊區號牌車輛不實施額度政策，但不能進入上海市外環線以內區域(浦東部分區域除外)通行的政策。

在堅持額度拍賣政策的同時，上海市陸續在小客車使用管理上也出臺了一系列政策。在停車管理方面，上海市出臺了分區域分類別的停車設施配建政策和停車收費政策，總體來看，距離核心區域越近，停車配建標準越低，停車收費標準越高。在外省市號牌車輛通行政策方面，上海市實施了高峰時段高架道路限行政策。在車輛環保要求方面，近幾年上海市持續提高新車排放標準要求，并在上海市中環線實施了黃標車限行政策。

圖1 有無額度拍賣政策上海市注冊小客車增長對比Fig.1 Comparison of registered cars’increase in Shanghai with and without license plate auction

上海市小客車管理政策有效控制了小客車保有量的過快增長，2012年注冊小客車保有率為75輛·千人-1，與國內外同類城市相比處于較低水平。據測算，2000—2010年，若按照同類城市的小客車增長曲線，上海市注冊小客車規模將在現有基礎上增加約150萬輛(見圖1)。小客車管理政策使得上海市道路交通服務水平總體可控。同時，額度拍賣政策也為公共交通的優先發展贏得了時間，并提供了一定的資金支持。

2 小客車管理政策現存問題

2.1 調控車輛擁有，而較少限制車輛使用

上海市私人汽車的使用成本相對較低，限制較少。在居住區停車收費方面，由于受到政府指導價限制，普通小區通常為每月100～200元，價格低廉，居住區停車價格根本無法反映小區的停車狀況。低廉的價格誘導居民購車，加劇了小區停車矛盾。調查發現，約80%的居住區配建車位無法滿足需求，超過60%的居住區需要通過周邊道路解決小區停車問題。在出行停車收費方面，超過80%的小客車出行目的地提供了免費停車位，主要分布在單位或者商業網點。真正通過商業付費停車的比例很低，因此通過提高商業停車費價格來減少小客車出行的作用有限。在道路使用者收費方面，雖然上海市開展了中心區擁擠收費政策研究，但政策落實十分困難。

2.2 控制車輛增速，但未控制車輛總量

上海市額度拍賣政策控制了小客車每年新增規模，僅僅是延緩了小客車增長所需的時間，并不能持續控制小客車的總量規模。由于額度無期限使用且持續增加，最終上海市小客車擁有率將和沒有額度拍賣政策下的情況基本趨同(見圖2)。

2.3 調控本地號牌車輛，但未充分限制外省市號牌車輛

通過調查推算，2012年，上海市內外省市號牌車輛總計約為60萬輛·d-1，由于僅高峰時段在高架道路對外省市號牌車輛限行，其仍享有較高的通行路權，且高于本地的郊區滬C號牌車輛。根據最新夜間停放車輛調查，上海中心城夜間車輛中，接近30%為外省市號牌車輛。近兩年，上海常駐的外省市號牌車輛年均增長約為10萬輛。這在一定程度上削弱了額度拍賣政策效果，加劇了道路交通擁堵。

2.4 控制額度規模，但未構建良好的額度價格形成機制

小客車額度拍賣應是一種通行權的額度，但由于上海市小客車額度可以無限期使用，且可以轉讓，使得額度具備了“資產”的屬性。在2013年實施“警示價”措施之前，上海市小客車額度長期在非理性價格預期和投機炒作帶動下持續波動，汽車4S店積極向購車者提供拍賣“指導價”，且和二手車牌市場價格接近，形成“二手”市場價格決定“一手”市場價格的“倒掛”現象。同時4S店還提供代拍服務，約有1/3的額度是通過4S店代拍獲得，這些均嚴重影響參拍市民的價格預期。由于價格持續上漲，很多人對于車牌存在投資增值預期，進一步引發了參拍熱度。

2013年實施“警示價”措施，競拍者的出價超過“警示價”，系統不予接收，額度的“名義”價格得到控制。然而競拍者遠大于額度投放規模，中簽率持續下降，2014年5月已經下降至6.5%。由于限價政策下的競拍需要拼技巧和網速，普通市民難以中簽，專業代拍盛行，代拍費用持續上升，競拍者的實際付出成本并沒有下降。二手車牌的市場價格已高達12萬左右，高于一手市場價格約5萬。中簽率持續下降、市民紛紛參拍和二手市場價格持續提升等不利因素相互推動，額度的投資屬性和投機現象更加凸顯。

2014年11月起，上海市將在用車額度(俗稱“二手車牌”)流轉納入機動車額度拍賣平臺，有效抑制了額度的投資屬性，但目前額度拍賣仍實施“警示價”措施，有待進一步形成良好的額度價格機制。

3 小客車增長的潛在需求

通過調查和相關對比分析，上海市小客車增長的潛在需求龐大。

3.1 近期車輛增長意愿情況

綜合上海市機動車注冊登記數據、夜間停車抽樣調查、道路視頻識別系統等數據進行分析，獲得上海市各類小客車總量和空間分布。截至2012年底，上海市共有注冊小客車178萬輛(其中市區號牌130萬輛，郊區號牌48萬輛)，在滬使用的外省市號牌小客車約60萬輛。在上海市實際使用的小客車共計約238萬輛，相對于同等規模、同等發展水平城市，小客車的總量規模較小，居民購車愿望依然十分強烈。根據調查和測算，全市常住人口約有25%的家庭戶擁有小客車(戶籍人口家庭擁車比例相對較高)，通過購車意愿調查，在無車家庭中，有15%的家庭考慮在3年內購車(見表1)。在有車家庭中，近10%的家庭已經擁有第二輛車，另有超過20%的家庭考慮在3年內購置第二輛車(見表2)。

3.2 遠景擁有量的潛在需求

在擁有總量無控制政策的條件下，小客車擁有量將會持續增加，并最終達到穩定狀態。小客車最終擁有率規模可參考規模相當且小客車發展處于穩態的城市。選取4個國際大都市的小客車擁有水平作為研究對象，參照上海市中心城區和郊區的基本情況，對國外城市進行區域劃分，并分析不同區域的小客車擁有情況，得到表3所示比較結果。

圖2 額度拍賣政策的效果趨勢Fig.2 The effect of license plate auction quota by years

表1 無車家庭購車計劃Tab.1 Car purchase plan for families without car

表2 有車家庭購買第二輛車情況和意愿Tab.2 Characteristics of families with two cars or planning to purchase a second car

目前，上海市常住人口小客車擁有率約為100輛·千人-1，包括本地注冊小客車和外省市號牌小客車。相對于發達國家大都市中心城區200輛·千人-1、郊區400輛·千人-1而言，上海市尚處于小客車普及階段。參照國際大都市小客車擁有率水平，上海市小客車終極規模可達到近1 000萬輛，市民擁車潛在增長需求十分強勁。

4 小客車發展面臨的限制

上海市小客車增長面臨的主要制約因素是中心城區路網容量和環境容量的有限性[3]。

圖3 上海市中心城區路網容量增長情況Fig.3 Roadway network capacity increase in central urban area of Shanghai

4.1 路網容量限制

隨著道路網日趨完善，上海市中心城區的道路網增長空間持續收窄。根據道路網相關規劃，2020年路網容量僅能較2010年增加19%(見圖3)。而在新一輪交通發展戰略中，路權分配將進一步向公共交通傾斜，同時更加關注自行車和步行交通的需求，可提供給小客車交通的路網容量僅能增加10%。

運用綜合交通模型測算，若必須保證上海市道路服務水平維持在可接受水平下，上海市小客車交通量只能增加20%。按照當前的小客車使用強度水平，上海市中心城區道路網可容納使用的小客車為200萬輛；若使用強度比現狀降低25%，則可容納使用的小客車為250萬輛。目前，在中心城區使用的小客車(包括進出中心城區和中心城區內部的小客車)共計180萬輛，小客車的增長空間約為70萬輛。

4.2 環境容量限制

國家環境保護部要求全國于2016年全面實施新版《環境空氣質量標準》(GB 3095—2012)[4]，部分地區提前實施新版標準，其中上海市已在2013年開始實施。上海市NO2和PM2.5的污染物濃度已經多年呈下降趨勢(見圖4)，但按照新版環境空氣質量標準的限值要求，年均濃度仍無法達標。

相關環境研究成果顯示，機動車尾氣是上海市NO2和PM2.5污染的重要來源，在部分地區甚至是主要來源。為了達到環境質量要求，上海市已經在工業、交通、民用等方面實施了一系列的減排措施。根據環境部門測算，考慮到其他減排措施全面實施，以及小客車環保技術升級的背景，在2020年環境達標的約束條件下，2012年以后上海市中心城區使用的小客車總增量需要控制在40萬輛以內[5]。

表3 4個國際大都市小客車擁有率Tab.3 Car ownership in four international metropolitans

5 小客車政策發展方向

從長遠來看，上海市小客車發展面臨著市民需求強勁和可承受增長空間有限的矛盾。因此，小客車管理政策應體現供需平衡的政策導向，重點是抑制需求，完善以小客車額度拍賣為核心的機動車控制政策；堅持總量、使用雙控政策，控制無序增長，引導小客車合理使用，降低小客車出行總量，引導個體機動交通向公共交通轉移，保障有限設施供給條件下的道路交通服務水平總體受控[6]。具體政策可從以下五個方面著手。

1）完善額度拍賣機制，建立小客車新增額度調控和存量額度更新機制。

對于市區號牌，研究建立小客車新增額度發放規模與空氣質量指數(AQI)及交通擁堵指數(道路交通運行情況)的聯動機制，動態調整額度發放規模；規范在用車額度的使用和流轉，將在用車額度納入機動車額度拍賣平臺統一管理；通過媒體，公布額度的供需情況和后續新增額度規模，引導市民的價格預期。

2）完善市區小客車額度的取得和使用政策。

適度提高小客車額度取得條件，對已擁有私車額度的自然人，禁止再次參與額度拍賣。對非滬籍居民參與額度拍賣和申請滬C牌照，適當提高準入門檻，增加居住證、社保、納稅等年限要求；私車額度每個公民原則上只能獲得一個；在額度使用上，研究推出具有一定期限，且不得轉讓的額度；對于郊區號牌，適時推出額度控制政策，與市區號牌同步實施有期限額度政策。

3）加強外省市號牌車輛的限制措施。

對于外地號牌，堅持高架高峰時段限行政策，視道路運行狀況動態擴大高架限行時段；采取進滬通行證政策，區分長期駐滬及短期訪滬外地號牌車輛，對于長期駐滬車輛實行收費，收費額度視道路交通情況進行動態調整，并適度高于額度拍賣成本，對于短期訪滬車輛實行免費。

4）進一步強化停車需求管理的調控作用。

在適度提高居住區停車配建標準的同時，研究改革居住區停車價格形成機制；商業、辦公區域的停車指標在體現區域差別的同時，與周邊的公共交通發展情況掛鉤，對于中心區，控制核心區商業、辦公建筑的停車配建規模，并就配建標準提出上限要求；進一步加強路內停車管理，加大對違法路內停車的執法力度。

5）充分運用經濟和環境等管理手段，引導小客車合理使用。

加強基于道路通行成本的經濟調控作用，在實施區域擁擠收費操作性不強且難度較大的情況下，研究高架系統、越江橋隧等通道性擁堵管理政策；探索中心城區空氣質量達標與機動車使用調控的聯動機制，一旦空氣質量指數(AQI)超過一定標準，可強制執行機動車使用控制政策。

圖4 上海NO2和PM2.5年均濃度變化Fig.4 Changes in average annual concentration of NO2and PM2.5in Shanghai

6 結語

面對路網容量和環境容量的約束，很多城市采取了小客車管控政策。上海市是中國最早實施小客車管理政策的城市，小客車調控的思想和政策后來也被中國其他城市，如北京、廣州、天津和杭州等城市所借鑒。由于較早實施了小客車調控政策，上海市道路交通狀況總體受控，也為公共交通的優先發展創造了時間和條件。但是，上海市小客車擁有和使用現狀仍有許多問題需要克服，政策仍有諸多調整空間。上海市新一輪交通白皮書從交通的角度提出了小客車管理措施，具體的實施仍需要政府從交通、環境、社會、法律、產業等諸多角度進行綜合考量。

[1]孔令斌.高速機動化下城市道路功能分級與交通組織思考[J].城市交通，2013，11(3):卷首.Kong Lingbin.Functional Classification and Traffic Management of Urban Roadway under Rapid Motorization[J].Urban Transport of China,2013,11(3):Editorial.

[2]全永燊.中國城鎮化機動化進程中的交通問題[C]//世界大城市交通發展論壇組委會.世界大城市交通發展論壇.北京：北京市交通發展研究中心，2012：8-10.

[3]《上海市交通發展白皮書技術支撐報告》課題組.上海市交通發展白皮書技術支撐報告[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2013.

[4]GB 3095—2012環境空氣質量標準[S].

[5]陳長虹，黃成，祝毅然，等.交通節能減排管理和技術手段研究[R].上海：上海市環境科學研究院，上海市城市綜合交通規劃研究所，2012.

[6]上海市人民政府.上海市交通發展白皮書(2013版)[M].上海：上海人民出版社，2014.