面向國家治理現代化的政協協商民主角色建構

黃 駿

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在談到完善和發展中國特色社會主義制度時強調指出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。這顯示了中國共產黨前所未有的執政膽識，意味著我們國家權力的運行將更加注重平行的以及各社會主體平等而充分參與的共治方式。協商民主不僅成為中國特色社會主義民主政治的不二選擇，而且，隨著國家治理體系和治理能力現代化的逐步實現，協商民主的與時俱進勢在必然。也正因為如此，黨的十八大提出“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[2]。在這種背景下，討論面向我們國家治理現代化的人民政協協商民主角色建構，無疑就具有了極為重要的意義。

一、國家治理體系現代化對人民政協協商民主角色提出的要求

國家治理體系現代化作為國家治理現代化的一個重要方面，簡單地說，就是國家治理體系的建構能與現代社會的發展相匹配。對于我們國家而言，就是能夠更好地適應社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的要求，更好地體現國家權力運行方式的現代轉型，即由主要依賴傳統的自上而下方式變為更加注重平行的以及各社會主體平等而充分參與的共治方式。國家行政學院竹立家教授指出：“在當今全球化和信息化時代，一個現代化的國家治理體系，有三個最重要的特征：一是通過轉變政府職能，實現國家‘權力體系’現代化；二是‘依法治國’體系的現代化；三是‘民主治理’體系的現代化?！盵3](P19)按照筆者的理解，國家權力體系的現代化就是公共權力的配置和運行必須適應社會主義市場經濟的制度化和規范化要求；依法治國體系的現代化就是建設現代的法治政府，即十八屆三中全會在關于全面深化改革若干重大問題的決定中所強調的，完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度；國家民主治理體系的現代化則是按照現代公共治理的要求，進一步落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，讓人民成為改革的主體，讓改革價值和目標真正符合人民群眾的愿望。

因此，推進國家治理體系的現代化建設，無疑也對人民政協的協商民主角色提出了更高的要求。

從實現國家權力體系現代化的角度來看，隨著我國打破傳統的國家“權力體系”大一統剛性控制格局，執政黨對社會在引導中適度放權以激活社會主體，對政府在領導中適度分權以強化政府職能；政府對社會則在管理中適度讓權以盤活社會資源。也就是說，目前，我國的權力運行在某種程度上雖然仍具有執政黨領導下的政府中心主義特點，但國家權力重心的日益下沉已成為一個不可逆轉的趨勢。為了打造一個成熟的公共治理環境，讓社會主義協商民主在國家公共治理中的巨大優勢能夠充分體現出來，作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，人民政協協商民主角色無疑也比以往任何時候都更加受到重視，其在國家政治生活中的地位和作用則需更進一步提升和加強。過去，計劃體制下的人民政協雖然在政治協商、參政議政、民主監督三個方面都發揮了重要作用，然而，伴隨改革的深化，原有的權力高度集中、政府統管一切的格局已被打破，人民政協的政治協商權、參政議政權、民主監督權無疑也被賦予了新的時代特點，這也意味著人民政協的協商民主角色必須走出計劃體制的束縛，在現代國家治理權力體系網絡中承擔起更大的責任。所以，黨的十八屆三中全會也把推動協商民主制度化發展作為政治體制改革的重要內容，要求“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。筆者認為，這實際上也表明人民政協在新時期我國政治體制中的協商民主角色還有很大的改善空間，人民政協當然也應為此做出更多努力。

從實現依法治國體系現代化的角度來看，“依法治國”體系的現代化既意味著我們要按照現代公共治理的要求來完善中國特色社會主義的法律體系，更意味著我們必須將國家的公共治理納入到法治的軌道。眾所周知，在現代的法治國家，唯有法律具有較強的穩定性，也唯有法律才能為各種社會主體參與公共治理并發揮其作用提供最有力、最權威的保障。目前，人民政協雖然是我國協商民主的重要渠道，但有學者也指出，政協作為中國現實政治構建中的一個極為重要的政治組織，“在依法治國，建設社會主義法治國家的背景下，其身份、地位、功能、作用、機制缺乏法律的確定，是與其存在的政治價值極不相稱的”[4]。還有學者認為，政協的發展似乎有一種行政化的趨向，越來越像是國家機關的一個組成部分，政協委員過多擔任行政實職，這種行政化的趨向在一定程度上影響到了依法治國方略的實施[5]。因此政協在國家政治生活中的地位和作用還很難得到社會的真正認同。實際上，人民政協匯集了我國社會各階層的代表和精英，具有最廣泛的代表性，而實現“依法治國”體系的現代化，無疑也要求政協在我國的協商民主中扮演更為重要的角色。這一方面意味著我們在將國家的公共治理納入到法治軌道的時候，要努力解決好人民政協不能有效發揮出其應有作用的各種問題；另一方面也意味著人民政協必須主動適應依法治國體系的現代化，并為依法治國體系的現代化做出自己應有的貢獻。

從實現國家民主治理體系現代化的角度來看，這種現代化不僅要在堅持社會主義人民民主原則的基礎上，按照現代公共治理的要求，進一步落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，切實保障人民群眾的選舉權、參與權、知情權、表達權、監督權，而且還需要有一個程序更加合理、環節更加完整的協商民主體系。所以，十八屆三中全會也強調要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”[1]。在這種背景下，人民政協要發揮其作為協商民主重要渠道的作用，無疑也必須充分利用其具有最廣泛的社會代表性這一優勢，更加積極主動地開展協商民主活動，為構建程序合理、環節完整的協商民主體系建言獻策，并按照十八屆三中全會的要求，“拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效”[1]。

二、國家治理能力現代化對人民政協協商民主角色提出的要求

相對于國家治理體系而言，國家治理能力則是國家運用相關制度管理社會公共事務、有效解決社會矛盾、確保社會和諧穩定與協調發展的能力。中國人民大學任劍濤教授認為，社會治理能力的現代化，體現在國家治理社會的能力上，就是國家治理社會活而不亂；體現在社會的自治能力上，則是能夠充分利用其自治的空間，而不是無所作為，成為一個依附性的無能結構[6]。按照筆者的理解，這種社會自治能力也就是在一個具有充分自治空間的社會，所有社會自治組織都能在公共治理中扮演好自身的角色。黨的十八屆三中全會之所以強調要推進國家治理能力的現代化，用中央編譯局俞可平研究員的話來說，就是因為我們目前的“治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經濟社會文化生態需求”[7]。筆者認為，推進國家治理能力的現代化，不管是解決國家治理社會的能力相對落后問題，還是解決社會自治能力跟不上社會現代化步伐的問題，都對人民政協的協商民主角色功能和作用提出了更高的要求。

從國家治理社會的能力層面來看，如何具備在現代社會有效激活各種社會資源并獲取強大社會支持的能力，規范各種公共治理行為的能力，在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五個方面推動國家協調一體化發展的能力，以及應對突發事件的危機響應和管控能力等，這些無疑都是實現國家治理能力現代化需要解決好的重大問題。為此，十八屆三中全會也提出要“加強中國特色新型智庫建設”。筆者認為，人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，理所應當成為“中國特色新型智庫”的重要成員。人們也期望人民政協作為協商民主的重要渠道，在推進國家治理能力現代化的進程中能夠發揮出更大的作用。然而從目前的情況來看，人民政協協商民主角色在這方面的功能和作用顯然還是難以令人滿意的。有學者甚至批評道，政協參政實踐的協商討論“蜻蜓點水式，流于形式”，“眾多的提案是關于‘路燈不亮，水管不通’一類的事情”[4]。這種批評從某種意義上看也許過于苛刻，但這種情況的存在，無疑也說明人民政協協商民主角色的功能和作用還要進一步適應國家治理能力現代化的要求。

從社會自治能力的層面來看，俞可平認為，社會自治對于發展社會主義民主和維護國家的長治久安有著深遠的意義，社會自治不僅可以最大限度激發公民的主體意識，調動公民的參政積極性，增強公民的社會責任，還可以大大減輕政府的社會管理負擔，降低政府行政成本，減輕政府維護社會穩定的巨大壓力[8]。而社會自治能力的高低，又直接影響著國家的公共治理水平。所以，俞可平也指出：“隨著民主法治水平的提高和政治文明的推進，社會自治的功能應當得到更大的發揮?！痹谒磥?，“沒有一大批高素質的社會組織和一個健康的公民社會，就不可能有真正的社會自治”[8]。從這個意義上看，人民政協無疑也應通過加強其自身建設、增強其基層組織工作的活力，以進一步提升其參政的能力與水平，努力拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。為有效提高城鄉居民自治、社區自治、地方自治、行業自治和社會組織自治的能力和水平做出自己應有的貢獻。

三、新時期人民政協協商民主的角色建構

根據以上論述，筆者認為，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，人民政協作為我國社會主義協商民主的重要渠道，必須進一步順應國家治理現代化的要求進行角色建構。這種角色建構用當代社會學的術語來說，就是“在扮演社會角色過程中，努力將角色演得更好，賦予角色更豐富內涵”[9](P122)。習近平指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平?！盵10]因此，新時期人民政協協商民主的角色建構無疑也應瞄準這兩個著力點從以下三個方面進行：

1.轉變觀念，更加積極主動地參與國家的公共治理

當前，我國已經進入全面深化改革的階段，十八屆三中全會在闡述全面深化改革的指導思想時提出，要進一步解放思想。筆者認為，進一步解放思想，無疑也意味著我們在摒棄傳統陳舊觀念的束縛方面還要有更多的作為，其關鍵則是在觀念上實現與時俱進的轉變。從目前的情況來看，中國共產黨在推進國家治理現代化方面已經下了很大決心，而且也希望得到社會各界的大力支持，并努力為社會各界參與國家公共治理營造更好的社會環境。然而人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，如俞可平所指出的，目前還“遠遠沒有發揮其應有的作用”[7]。還有學者這樣評價：“總體上參政意識不強，行為上的積極性、主動參與性不夠。”[4]這種情況的存在雖然也并非有的人所想像的那么嚴重，但無疑還是值得我們注意，意味著人民政協對自身角色的理解，必須進一步走出計劃體制時代的觀念束縛，打破一切陳舊的思維定式，更加積極主動地行動起來，順應全面深化改革的時代要求賦予自身角色更豐富內涵，把參與國家公共治理、推進國家治理體系和治理能力現代化作為自身角色義不容辭的責任。這樣，人民政協在新的歷史時期作為我國協商民主的重要渠道才能真正做到不辱使命。

當然，進一步解放思想對于執政黨而言，無疑也應在堅決破除各方面體制機制弊端的束縛方面有更多的作為。為了最大限度地解放和增強社會活力，一方面要加大體制機制的改革力度，使人民政協的角色建構在體制機制上獲得更大的自主空間；另一方面，如有的學者所指出：“由于缺乏法律的規定，政協的地位和作用很難得到社會的真正認同和切實的制度保障?！迸c此同時，“由于缺乏法制的支撐，政協的參政議政，其職能內容和形式，很難長期穩定地保持其制度化、規范化、程序化”[4]。因此，還需要在現有的法律框架中充分考慮到新時期人民政協協商民主角色功能與作用的發揮問題，進一步明確人民政協協商民主角色在國家政治生活中的法律地位和權威性，確保人民政協能夠按照現代國家公共治理的要求獨立地行使其監督和議事職能，以走出其參政議政的內容和形式“很難長期穩定地保持其制度化、規范化、程序化”的怪圈，也使人民政協協商民主的角色建構能夠納入社會主義法治的軌道而更具合法性，在法律上為人民政協更加積極主動地參與國家的公共治理提供更強有力的保障。

2.重視學習型組織建設，進一步提升參與現代公共治理的能力與水平

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，我國將面臨許多前所未有的新情況、新問題、新矛盾，與此同時，國家治理的現代化也隨著技術手段的日益先進而擁有更高水平的科技含量。所以，黨的十七屆四中全會就已經提出，要推進學習型黨組織建設。強調執政黨只有進一步加強學習，通過新的學習不斷提高自己，才能有效應對種種新的考驗和挑戰。因此，在新的歷史條件下，人民政協無疑也應重視學習型組織建設，一方面著眼于國家治理現代化所面臨的新情況以及需要解決的新問題和新矛盾而加強學習，學會用新的思路、新的方法破解新舊各種難題，從而有效提高民主協商的質量；另一方面還要努力學習國家治理現代化所要求掌握的新知識新本領，進一步提升利用現代科學技術手段參與公共治理的能力與水平。當然，重視學習型組織建設并不僅僅意味著組織學習在形式上的全員化和常態化，學習型組織建設除了要健全和完善組織學習制度之外，更重要的是要與時俱進地拓展創新學習的內容、方式、載體、渠道、平臺，提高學習的實效。中國行政管理學會高小平研究員指出：“實現國家治理現代化的根本路徑毫無疑問是改革，就是要以問題為導向，拿體制、機制、制度方面存在的突出問題‘開刀’?！盵11]人民政協能否為此做出自己應有的貢獻，在落實十八大報告提出的“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”以及十八屆三中全會提出的“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”、“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”時更好地發揮自身應有的作用，無疑也都有賴于卓有成效的學習型組織建設，才能在這些方面具有更富建設性的話語權。

3.按照公共治理的要求改進工作方式，增強人民政協協商民主角色的活力

實現國家治理體系的現代化，一方面要通過公共治理達至“善治”，另一方面還要達至效率的明顯提高。因此，面向國家治理現代化的人民政協協商民主角色建構，當然也必須在這兩個方面做出自己應有的努力。問題恰恰是在這兩個方面，目前還有不少人認為人民政協遠遠沒有能夠發揮其應有的作用，有的人甚至覺得“政協尤其是基層的政協在中國現實的政治生態與政治實踐中，實際處于一種政治擺設和政治花瓶的狀態”[4]。筆者認為，除了相關制度的不夠完善而存在的制度性約束，以及目前人民政協參與公共治理的能力與水平還十分有限的原因之外，這種情況可能還與政協工作的行政化趨向有很大關系，在一定程度上受僵化的機關化工作方式所制約。人們注意到，一些政協委員擔任過多行政職務，為繁重的黨務、政務所困，有的則肩負著教學、科研或企業生產等繁重任務，“除了出席委員會會議和參加委員視察外，沒有足夠的時間精力放在專題議政、專題調查等政協工作上。其結果是委員們參政議政質量下降，不能充分反映社情民意，直接限制了人民政協作用的發揮”[5]。這也自然導致一些政協委員“參政意識不強，行為上的積極性、主動參與性不夠，以致于政協開會往往一些委員明目張膽地拒絕參加”[4]。筆者這里并不是想為極個別沒有責任心的人開脫，而是想說，隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，人民政協也應不斷地改進自身的工作方式，形式文章少做，盡可能為政協委員減負，讓他們有更多的時間和精力，并能用更為靈活的方式參加具有實質性意義的政協活動，只有這樣，人民政協的活力才能進一步增強，其協商民主角色的作用才能更好地發揮出來。