中國房產稅的溯源、現狀與展望

傅 樵

改革開放以來，我國經濟發展迅速，房地產業作為關乎國計民生的基礎產業也實現了跨越式發展，成為推動國民經濟發展的重要動力。但是，近年來，高昂的房價成為制約城鄉群眾改善住房條件的重要障礙，也成為我國深化經濟體制改革的重要內容。近期，國家陸續出臺了一系列調控房市、房價的稅收政策，雖然取得了一定成效，但仍存在許多問題。在市場經濟環境下，房價是市場機制運作的產物，除繼續完善市場機制，更有效地發揮市場在房產資源與房產資本配置中的基礎性作用外，國家還可通過房產稅這一調控房產市場的經濟杠桿，加強政府對房市的有力干預，提升國家對房地產市場的監管能力，對房產價格形成有效調控的機制，最終實現國民經濟的平穩、健康、科學發展。

房產稅是當代國家稅收體系中的基本稅種，與地產稅共同構成房地產稅收的基本系統。在世界主要發達國家，房產稅收入占國家財政收入的比重相當高，并成為地方財政收入和維持地方政府正常運轉的主要收入來源。然而，我國的房產稅征收長期存在著重視地產稅而忽視房產稅的現象，現行房產稅制度也無法與國際接軌，導致房產稅在國家稅收收入中的比重嚴重偏低，無法發揮房產稅充實地方財政的基礎作用。房產稅收入偏低說明國家對房產市場的監管還不到位，尚沒有能力通過房產稅這一經濟杠桿對房產價格進行有效管控。雖然通過征收地產稅也可以對房價進行有效干預，但從國際經驗來看，通過房產稅來調控房價要比地產稅更直接，更有效。因為房產稅是直接針對房產價值征收的財產稅，房價越高，繳稅越多，其稅率、稅額與房價直接相關。所以，擴大房產稅的征收范圍，加強房產稅的監管應是今后我國房產稅制度改革的方向。

因此，在當前我國繼續深化經濟體制改革并加快推進經濟增長方式轉變的大背景下，厘清房產稅的歷史脈絡，探尋房產稅征收的理論依據，分析我國房產稅制度的現狀、問題與推進前景，并拿出切實可行的推進方案，對推動當前的房地產稅收制度改革，加強國家對房市、房價的有效干預，具有重要意義。

一、房產稅在我國發展的歷史脈絡

以房屋為征稅對象在我國有著悠久的歷史。但是，房產稅僅在某些特殊時期作為增加國家財政收入的特殊手段而采用，卻沒有成為我國歷史上的主要傳統稅種。現代意義上的房產稅實際是近代以來我國向西方學習的產物，主要是受西方土地國有思想及其國家稅收體系的影響。中國自清末開始籌議征收房產稅，但直到北洋政府時期才付諸實施，后經南京國民政府不斷完善，房產稅逐漸成為我國現代稅收體系中的一個基本稅種。新中國保留了房產稅這一稅種，但直到改革開放以后，房產稅的征收才逐步走上正軌。

1.中國古代的房產稅

對居民房屋征稅在我國有著悠久的歷史。有學者認為夏代的“貢”便是一種針對土地和房產征收的財產稅。據漆亮亮分析，《周禮》“掌斂廛布于泉府”的記載即是周代征收房產稅的直接證據。“廛”在古代是指城市平民居住的房地，“廛布”則是對城郭居民住房征收的一種賦稅[1]。周代的“廛布”是不是我國房產稅的真正起源，對此尚無定論。唐德宗建中四年(783年)戶部侍郎趙贊認為“常平”收入不能滿足當時軍費急需，建議“稅屋間架”。《舊唐書》記載“間架稅”的征稅標準為“上等每間兩千，中等一千，下等五百”。“唐代的“間架稅”開征一年后便由于百姓激烈反對而作罷，但唐代的“間架稅”確實是一種房產稅，或許可以作為我國房產稅的真正起源。隨后，五代時期針對城鎮居民開征過“屋稅”，顯然也是一種房產稅。此后，宋、元、明、清各朝雖屢有開征“間架稅”的動議，但并未付諸實施。

2.晚清西方房產稅制度與思想的輸入

鴉片戰爭后，西方列強陸續在中國沿海沿江地區建立了一批租借地。西方列強在租界內以充實捕房經費為由，對居民房屋強征房捐。這是現代意義上的房產稅在中國的真正起源。此后，太平天國在其占領地區也曾開征過房捐。1901年，清廷為賠付“庚子賠款”也曾動議開征房捐，后因擔心激起人民的強烈反抗而作罷。但太平天國和清廷的房捐不過是我國傳統“間架稅”的歷史翻版，其征收的理論依據與現代房產稅并不是同一個概念。

近代房產稅的思想來源是西方的土地國有思想。中國現代意義上的房產稅是近代以來中國向西方學習的結果，具體來說是西方的土地國有思想傳入中國并為孫中山等資產階級革命派接受的結果。西方的資產階級理論家早在18世紀末便提出了土地國有的相關理論。19世紀時，土地國有思想開始在歐美廣泛傳播。1848年，約翰·穆勒在《經濟學原理》中要求對全國的土地進行估價，土地的現有價值歸地主所有，以后隨著經濟發展而自然增加的土地價值以賦稅的形式交給國家。此后，亨利·喬治也在《進步與貧困》中建議，國家應當取消其他一切形式的賦稅，因為只征收土地稅就可以滿足國家財政收入的需要。

據王宏斌先生考證，西方的土地國有思想在19世紀末通過加拿大傳教士馬林傳到了中國，對孫中山產生了重要影響，并成為孫中山“節制資本，平均地權”的民生主義的主要思想來源[2]。不僅資產階級革命派，資產階級維新派也意識到征收房產稅是導致西方國富民強的重要原因。1898年維新變法期間，戶部仿照租界的做法，要求各省登記清查都會、市鎮的店鋪數量，并擬定了《房捐章程》，但后因維新變法中途夭折而未付諸實施。

3.民國房產稅的開征與不斷完善

我國房產稅的征收雖有悠久的歷史，但自唐代出現后并未得到長時間的推行，宋、元、明、清各朝實際并未征收房產稅，房產稅沒有成為我國歷史上的主要傳統稅種。民國成立后，在西方國有土地思想及孫中山“平均地權、節制資本”的民生思想的影響下，民國政府才開始效仿西方國家實際征收現代意義上的房產稅。1913年11月22日，北洋政府頒布《劃分國家稅地方稅法(草案)》，將房捐和即將開征的房屋稅劃歸地方稅一類。1915年，北洋政府財政部出臺《房稅條例(草案)》，將全國各地針對房屋征收的名目繁多的稅種統一為房稅。1917年，北洋政府財政部正式出臺《房捐章程》，并開始在北平試行。北洋政府的房產稅具有這樣幾個特征：首先，只在都會、省會、繁盛城鎮設有巡警的地方征收，房產稅所得作為巡警維持地方治安的日常開銷；其次，征稅對象涉及商用房屋和民用住房兩類，并且以房屋的租價為計稅依據；最后，規定了免征對象，國有、公用、公益用房以及其他弱勢群體用房可以免征。北洋政府的房產稅制度已具備現代房產稅體制的雛形。

南京國民政府基本繼承了北京政府的房產稅制度，并不斷加以完善。1927年7月，南京政府中執委通過《劃分國家收入地方收入暫行標準案》，繼續將房捐劃入地方收入一類。1928年，國民政府《劃分國家收入地方收入標準案》也將房捐列入地方收入。1930年，國民政府開始將房捐作為省、市縣三級稅收，初步提高了房產稅征收的行政檔次。1941年，國民政府財政部公布《房捐征收通則》，要求把過去以房屋名義征收的各種捐稅一律統一為房捐，征收地區僅限于市、鎮戶數超過300戶的地區，并分別以房價和租價為依據向房產主人和承租者征收房捐，國用、公用、慈善、宗教以及貧民草屋可以免征或減征房捐。此后，國民政府的房捐條例雖屢有調整，但基本規定變動不大。值得一提的是，國民政府還在一些地區針對土地改良物試點征稅，這種征稅方法較房產稅雖無本質不同，但反映了在西方土地國有思想影響下，中國已開始在征稅思想和征稅理論上注意與國際通行的做法接軌。

二、我國房產稅制度的現狀與問題

新中國成立后，1949年底召開了第一屆全國稅務工作會議，將房產稅做為一個基本稅種保留了下來，并擬定了全國統一的房產稅制度。1956年社會主義改造完成后，絕大多數房產收歸國家或集體所有，房產買賣和典租也被嚴格禁止，在國家稅收體系中雖保留了房產稅之名，但實際征收的范圍相當狹小，房產稅名存實亡。

1978年十一屆三中全會以后，隨著我國經濟體制改革和對外開放的逐漸深入，開始對20世紀50年代確立的房產稅制度進行改革，并于80年代后期開始對國內單位和個人住房征收房產稅。1986年國務院出臺《中華人民共和國房產稅暫行條例》，規定在城市、縣城和建制鎮征收房產稅，以房產原值扣除適當比例產生的余值或租金收入作為計稅依據，稅率為余值的1.2%和租金收入的12%，國家機關、人民團體、事業單位、軍隊用房以及宗教、公園、個人自用等非盈利性房產，可以免征。此條例僅適用于國內企業及個人，外企及外國人繳納房產稅的有關規定仍然沿用50年代初的相關政策。

20世紀80年代出臺的房產稅政策基本沿用至今。由于以房產原值作為計稅依據，原值的估價隨著經濟的迅速發展已經普遍偏低，而且征收范圍僅限于經濟比較發達的城鎮，加之將居民自住房屋排除在征稅對象之外，又規定了很多諸如保護弱勢群體的免征事項，導致房產稅收入占我國稅收收入的比重長期偏低。據國家稅務總局稅收科學研究所劉佐統計，1993年我國房產稅收入為49億元，2004年達到366億元，十年左右增長幅度超過6倍[3]。近年來，房產稅收入隨著我國經濟的快速發展和房地產市場的繁榮而明顯增加，但房產稅收入的增長幅度遠遠滯后于我國房地產業的發展速度。

進入21世紀后，隨著我國經濟的高速發展和社會的不斷進步，房地產業出現了前所未有的繁榮景象。目前，房地產業已經成為拉動我國經濟發展的重要基礎產業。隨著我國加入世界貿易組織及中國參與國際經濟與貿易的廣度與深度不斷增加，外資企業、外國人在中國的房產也日益增多。原有的房產稅制度與房地產業飛速發展的現實、市場體制的經濟環境和國際主流的房產稅政策脫節，有越來越多的問題暴露出來。

1.與房產相關的稅種過多，稅種結構不合理

房產稅作為房地產稅收的一種，在國外通行的做法中，一般會包括契稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等納稅內容。但在我國，與房地產有關的納稅名目竟多達14種，房產稅僅作為其中的一個具體稅種，主體性不強，重要性也沒有受到應有的重視，更無法與國際通行的以房產稅統一各種房地產稅收的做法接軌。

2.房產稅與其他稅種重復設置，對內對外實行兩套稅制

我國當前推行的與房地產有關的稅種中，房產稅與契稅、城市土地使用費、土地增值稅以及與房產有關的營業稅、所得稅等往往重復設置，在一定程度上加重了納稅主體的負擔，也導致有些稅種在納稅依據上有失公平，這與市場經濟體制要求公平競爭的特點不相吻合。此外，我國針對國內單位及個人和外國企業及外國人施行了兩套不同的稅制，國內企業實行的是20世紀80年代中期的房產稅制度，而針對外國企業及個人實行的仍然是20世紀50年代的房產稅制度。內外制度不統一說明我國現行的房產稅制度與國際主流的做法不兼容，無法接軌，嚴重影響了我國的外資利用和房地產業的對外開放，無論對外企還是內企，都易造成不公平的問題。

3.房產稅制度與市場經濟體制不適應，制約了我國房地產市場的發展

20世紀80年代的房產稅制度是計劃經濟向市場經濟轉型初期的產物。目前，隨著我國改革的不斷深入和入世成功，中國的市場經濟環境不斷成熟，現行房產稅制度的某些規定無法適應市場經濟尤其是房地產市場飛速發展的現狀，更不能充分發揮房產稅調節房產、房市和房價的經濟杠桿作用。

4.稅權過于集中

房產稅在中國名義上屬于地方稅種，但實際上從房產稅的立法權到房產稅制度的構成要素的調整權都集中在中央。這導致地方政府無法結合本地房地產市場發展的現狀因地制宜地調整房產稅制度的征收對象、納稅者、征稅依據、納稅率和免征條款等房產稅基本要素，不利于地方政府通過調整房產稅來增加財政收入并調控本地房地產市場，更不利于房價的穩定和降低。

5.計稅依據與國際通行做法不兼容

現行房產稅的計稅依據是房產的原值，而有些老房的原值是以20世紀80年代的水平核定的，這與國際通行的以房產現值為計稅依據的做法不同，導致房產稅收入無法隨著經濟發展導致的房產增值而相應增加，嚴重制約了我國房產稅收入的增長，更無法充分發揮房產稅調節房地產市場的經濟杠桿作用，最重要的是這一規定加重了新購房產的納稅負擔，而相應減輕了老房的納稅額，有失社會公平。另外，現行房產稅對個人購房貸款的利息也要征稅，而購房貸款的利息已經超越了房價本身，并不是房產實際價值的組成部分。

6.稅率偏高，且存在稅負不公平現象

例如，以租金為計稅依據規定的房產稅稅率為12%，城市房產稅的稅率更是高達18%，這些都是20世紀80年代初，在房產公有制時代為限制租房收入過高而制定的稅收政策，與今天鼓勵租房和以市場調節房租收入的體制無法適應。另外，土地增值稅的最高稅率適用60%的上限是1993年為抑制房產市場過熱、限制房地產企業利潤過高制定的政策。但這一規定在今天恰恰成了房價過高的推手，且存在明顯的不公平。

此外，目前的房產稅政策對流通性房產征稅偏高，對自用性房產征稅偏低，既不利于房產交易規模的擴大，也不利于居民既有房產的合理利用，導致出現大量屯房、炒房和房屋空置現象。

三、我國房產稅改革的路徑與前景展望

1.房產稅改革的路徑

房產稅本應是我國房地產稅收的主要組成部分，也應成為地方財政收入的主要來源。但是，在我國現行的房地產稅收體系中存在重視地產稅而忽視房產稅的問題，導致房產稅收入占國家稅收收入的比重偏低，造成房產稅調節房市和房價的重要作用無法得到充分發揮。近年來，隨著我國房地產業的迅猛發展，現行的房產稅制度與房產市場、國家轉變經濟發展方式的步伐以及國際通行的房產稅政策的矛盾越來越突出。筆者贊同楊英法先生的觀點：“矛盾不斷被解決，事物才能不斷向前發展；出現矛盾而得不到解決，就會使事物限于停滯、倒退。”[4]。因此，要破解我國當前的房地產業發展迷局，加強國家對房市、房價的有效干預，加快推進經濟增長方式的轉變，就必須改革我國當前的房產稅制度。

第一，將房產稅作為地方稅，使其與國際接軌。在世界主要發達國家，房產稅一般作為地方稅種，構成地方財政收入的主要來源。例如，美國的房產稅收入便占到地方財政收入的50%以上。我國可以借鑒西方國家的房產稅制度，在房產稅立法權和調整權上向地方政府適當傾斜，讓地方政府結合當地房地產市場的實際情況因地制宜地制定本地房產稅的納稅范圍、繳稅主體、計稅依據、稅率和免征對象，提高地方政府房產稅征收和監管的積極性，為地方財政提供長久、穩定的收入渠道，實現地方經濟的可持續發展。

第二，擴大房產稅的征收范圍，增加房產稅在稅收收入中的比重。目前，我國房產稅主要是針對新購住房征收，對社會上的存量房、囤積房以及老房的房產稅征收過于寬松，形成了對既得利益群體的無形保護，有失社會公平。要破解我國房地產市場面對的迷局，關鍵是要針對大量的空置房和多房產群體征稅，這樣才能有效調控房產資源，加速房產交易和流通，并增加政府的房產稅收入，最終促進社會公平。

第三，房產稅的稅率設計要考慮地區差異，并富有彈性。當前，我國房產稅的稅率設計不夠科學，稅率設計不合理，既不利于房產市場的穩定發展，也無法有效控抑房產投機行為。我國各地經濟發展水平有差距，房產稅的設計應當體現這種差異性，并要為經濟發展帶來的房產增值留足未來的征稅空間，盡量實行富有彈性的累進稅制，以充分發揮房產稅在增加地方財政收入、調節社會貧富差距、調控房產市場和改善地方財政收入結構中的重要作用。

第四，建立科學的計稅依據，以房產現值作為征稅依據，并對房產的增值征稅。目前，我國的房產稅不僅征收范圍非常有限，而且計稅依據也不夠科學。國際通行的做法是以房產的現值作為征稅依據，而我國的房產稅是以房產的原值作為征稅依據，這種計稅依據有利于保護既有住房者的利益，而無形中加大了新購住房的納稅率，并且無法對經濟發展導致的房產增值部分征稅。所以，我國今后的房產稅制度應當設定科學、合理的計稅依據，以房產的現值征稅，并對房產隨經濟發展產生的增值部分設定累進稅率，以增加房產稅的稅收收入，加強房產稅征收的公正性與合理性。

此外，推進房產稅制度改革還需要不斷完善配套的制度建設，尤其需要健全我國的產權登記制度、財產登記制度和財產評估制度，為我國的房產稅征收提供可靠的計稅依據和監督管理平臺。例如，臧秀清等建議，我國應當“借鑒國際通行做法建立和完善房地產評估制度，這樣可以建立一種稅收收入隨著房地產價格和一般物價上漲而增長的機制。”[5]

2.房產稅在我國的前景展望

房產稅在西方發達國家是房地產稅收體系中的主體稅種，房產稅收入也是其地方財政收入的主要來源。在發達國家，房產稅具有增加國家財政收入、調控房地產價格、合理配置土地資源、限制房市投機和刺激房地產業發展的重要作用，其收入完全由地方財政截留，主要用于投資教育、改善民生等地方性支出，體現了極大的社會公正性。在世界范圍內還存在這樣一個現象，國家的經濟社會發展水平越高，產業結構越合理、越高端，房產稅占國家財政收入的比重也會越高。魏勇認為：“任何國家發展到一定的階段都要征收房產稅，都要把房產稅的收入作為地方政府財政收入的主體。”[6]當前，經過30年的改革開放，我國的經濟和社會發展已經取得了舉世矚目的偉大成就，正處于深化經濟體制改革、加快推進經濟發展方式轉變和全面構建社會主義和諧社會以實現中華民族偉大復興之“中國夢”的關鍵時期。可以說，我國開征房產稅的經濟、社會、體制條件已經基本成熟。近年來，我國房地產業發展迅猛，成為推動國民經濟發展的重要動力，但也出現了土地資源浪費、人地矛盾突出、房地產價格虛高、制約產業升級以及全民囤房、炒房的社會病態。在這一背景下，開征房產稅的呼聲也越來越高，房產稅對于破解我國當前的房地產業迷局和加快推進經濟增長方式的轉變具有不可替代的重要作用。因此，可以說，房產稅在我國有著極其廣闊的推進前景。

一是房產稅可以刺激房產市場的發展，顯著增加地方財政收入。房產稅以單位和居民的房產數量和房產現值為計稅依據。這就意味著其房產越多，需要繳納的房產稅就會越多，需要付出的成本也會越高。在這種情況下，單位和個人一般不會愿意把多余的房產長期置于自己名下，而會選擇適當的時機將手中的房產迅速出手，這就會增加房產交易的數量和頻率，加速房產的市場流通，并大大增加地方政府的財政收入。

二是房產稅可以合理配置土地資源，防止土地資源浪費。當前，我國房地產業的迅速發展在一定程度上造成了對耕地資源的嚴重浪費，有些地區的人地矛盾甚至因房地產開發而變得異常尖銳。開征房產稅可以有效提高土地價格，也意味著土地閑置需要付出更多的成本，從而提高土地的開發利用效率，并加速土地的市場流通，最終對現有城市土地和耕地資源起到很好的保護作用。

三是房產稅是政府調控房市的有力杠桿，可以有效調控房產價格。當前我國房產稅開征范圍偏小的現實制約了國家通過房產稅干預房市和房價的能力的發揮，無法有效調控樓市價格。通過開征房產稅，政府可以通過調整房產稅的納稅對象、計稅依據、稅率以及免征條款來全面干預房地產市場，并有效調控房地產價格，尤其在房價虛高的今天，房產稅完全可以成為政府有效控抑房價虛高的經濟杠桿。

四是房產稅可以有效打擊房產投機。當前導致房價虛高的一個重要原因是我國出現了全民炒房、囤房的社會病態。調整房產稅可以極大提高炒房、囤房的成本支出，甚至可以通過提高稅率使炒房、囤房的成本支出無限接近甚至超過其預期收益，從而加大炒房、囤房的市場風險，最終實現對房產投機的有效控制。

五是通過調整房產稅，政府可以有效調控社會用工，增加就業率。通過納稅對象、計稅依據、稅率和免征條款的調整實現對整個房地產市場的有效調控，政府可以通過變通、調整房地產稅的構成要素刺激房地產市場的發展，并進而刺激建筑、鋼材、水泥、裝修、安裝等行業的發展，從而實現社會用工規模的擴大，并有效推動城鄉居民就業規模的擴大。

六是征收房產稅可以有效控制房市規模，促進產業升級和經濟增長方式的轉變。我國房地產業的飛速發展吸收、容納了大量社會資源，但房地產業屬于擴大投資、消耗資源的粗放式經濟發展模式。通過征收房產稅可以有效控制房市規模，降低房產投資的收益率，從而將我國有限的土地、資金、人才等資源轉移到產業升級和加快推進經濟增長方式轉變的軌道上來，最終實現以產業的升級換代來促進國民經濟的健康、穩定、科學、可持續發展。