當(dāng)前地方政府債務(wù)所蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)及其防范

劉 忠 汪仁潔

2008年下半年，作為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的美國發(fā)生次貸危機(jī)而引發(fā)全球金融風(fēng)暴；2011年，歐盟五國(葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙)又陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)的漩渦之中。此外，日本和法國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所面臨的債務(wù)循環(huán)壓力也都在不斷加重。除芬蘭、瑞典、丹麥、澳大利亞等少數(shù)發(fā)達(dá)國家外，其他發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)總額占國民生產(chǎn)總值的比重基本都已經(jīng)超過60%的警戒線。當(dāng)前，政府債務(wù)問題已經(jīng)成為一個(gè)世界性課題。不僅西方發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家也面臨政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的難題。2008年末，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大國內(nèi)投資和消費(fèi)規(guī)模，中央政府出臺(tái)了“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府為完成投資任務(wù)，大量通過政府融資平臺(tái)舉借債務(wù)，形成了規(guī)模龐大的地方政府隱性債務(wù)。國家審計(jì)署2013年12月30日公布的我國債務(wù)數(shù)據(jù)顯示：截至2013年6月底，全國各級(jí)政府有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元(直接債務(wù))；其中，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元(其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)3070億元)；如果計(jì)算或有債務(wù)，廣義的地方債務(wù)規(guī)模為17.8萬億元。從整體情況看，中國政府的直接債務(wù)占GDP比重大約為37.7%；如果算上“或有債務(wù)”，中國政府負(fù)債總額約30.27萬億元，廣義負(fù)債率約55.2%[1]。

可見，中國的地方政府債務(wù)(以下簡(jiǎn)稱地方債務(wù))規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)大的規(guī)模，地方融資平臺(tái)的規(guī)范和管理已經(jīng)刻不容緩。有鑒于此，本文擬對(duì)中國當(dāng)前地方債務(wù)問題的現(xiàn)狀、成因以及潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探析，并對(duì)如何防范地方債務(wù)問題所蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)略陳管見。

一、 當(dāng)前我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，中國各級(jí)地方政府積極貫徹黨中央、國務(wù)院擴(kuò)大投資、刺激消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方略，積極搭建、利用各種地方政府投融資平臺(tái)，通過政府借款為國民經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)擴(kuò)大提供資金保障，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模龐大，一些地方政府陷入無力償債的境地，使得我國地方債務(wù)面臨失控，蘊(yùn)藏著政府誠信缺失和引起金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。問題主要表現(xiàn)在：

第一，地方債務(wù)規(guī)模龐大。據(jù)各地銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月，在國家一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃下，全國各級(jí)地方政府累計(jì)注冊(cè)成立8200多家投融資平臺(tái)公司，僅縣級(jí)投融資公司就接近5000家，全國的鄉(xiāng)級(jí)政府借債率接近100%，平均負(fù)債接近400萬元。地方債務(wù)占地方財(cái)政收入的比重不斷上升，平均接近98%，甚至有些地方城市的投融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率已高達(dá)200%。至國際金融危機(jī)爆發(fā)后的2009年年底，各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)公司的貸款余額即達(dá)7.4億元，比2008年增長70%，占到當(dāng)年一般貸款余額的20%。地方債務(wù)所占財(cái)政收入的比重不斷上升，說明中國的地方行政體系基本都在舉債維持。融資平臺(tái)的投融資能力與還款能力均須以政府財(cái)政的顯性或隱性擔(dān)保為前置條件。融資平臺(tái)一旦發(fā)生還款困難，地方政府將直接或間接地承擔(dān)還款責(zé)任。

第二，地方財(cái)政擔(dān)保利用了國家財(cái)政制度的漏洞。中國法規(guī)未賦予地方政府發(fā)行公債的權(quán)利，各級(jí)地方政府為籌措資金，一般會(huì)成立一個(gè)名義上的投融資公司，也就是地方政府常以土地、股權(quán)和國債等國有資產(chǎn)，包裝成立一個(gè)資本額度和現(xiàn)金流均達(dá)到《公司法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的投融資公司，然后以財(cái)政補(bǔ)貼的名義確立該公司的還款義務(wù)，通過投融資公司的多渠道融資實(shí)現(xiàn)地方政府貸款舉債的意圖。有時(shí)地方政府為了促進(jìn)相關(guān)融資平臺(tái)順利從銀行貸款，會(huì)想方設(shè)法替該平臺(tái)向銀行出具各種貸款擔(dān)保，這些擔(dān)保包括了地方政府開具的還貸支持文件、出具的還本付息承諾等。通過這種方式，政府雖可實(shí)現(xiàn)以融資平臺(tái)從多家銀行貸款的目的，但顯然是利用了國家財(cái)政制度的漏洞，有違國家控制地方債務(wù)規(guī)模、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)秩序的初衷。

第三，地方債務(wù)擴(kuò)大了銀行的不良資產(chǎn)規(guī)模。地方債務(wù)雖然融資渠道多樣，來源不一，但是最終還是來自各銀行。地方債務(wù)一旦出現(xiàn)還貸困難，就會(huì)對(duì)銀行債權(quán)形成沖擊。當(dāng)前，我國地方債務(wù)涉及的融資平臺(tái)大多存在違規(guī)擔(dān)保、項(xiàng)目投資經(jīng)營不善和投資難以收回的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)通過融資平臺(tái)的各種渠道轉(zhuǎn)嫁給銀行，給銀行造成不良貸款規(guī)模和不良貸款率升高的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并最終對(duì)我國的金融體系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。

第四，地方債務(wù)對(duì)政府財(cái)政形成了不小的壓力。通過地方政府成立投融資公司，搭建貸款舉債的有效平臺(tái)，可以幫助政府籌措發(fā)展資金。但是，地方債務(wù)的擴(kuò)大最終還是要通過國家各級(jí)地方財(cái)政來償還，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，最終對(duì)我國的財(cái)政收入和金融安定形成了很大壓力。在分稅制下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平既與地方政府的財(cái)政收入規(guī)模有關(guān)，也與地方政府的投融資能力有關(guān)。地方債務(wù)可以解決地方財(cái)政的燃眉之急，但卻不是應(yīng)對(duì)發(fā)展資金匱乏的長遠(yuǎn)之計(jì)。

二、地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的成因

自2011年以來，隨著我國地方融資平臺(tái)數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，各級(jí)地方政府的債務(wù)問題日益嚴(yán)峻，引發(fā)政府、學(xué)界的強(qiáng)烈關(guān)注。據(jù)2010年第三次全國經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)會(huì)議披露，中國至少有1.7萬億債務(wù)存在演變成壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，這種情況如果不加控制，一旦政府財(cái)政出現(xiàn)大面積無力償還銀行貸款的局面，我國就可能出現(xiàn)類似于美國和西歐相關(guān)國家的金融危機(jī)，對(duì)我國當(dāng)前健康、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序構(gòu)成不小的沖擊。這筆數(shù)額極大的債務(wù)的成因主要有以下幾點(diǎn)：

第一，地方財(cái)政不足導(dǎo)致政府不得不大量舉債。過去，我國的政府財(cái)政體系明顯對(duì)地方傾斜，地方財(cái)政占國家財(cái)政總量的比重超過50%。但是，隨著1994年我國開始進(jìn)行全國范圍內(nèi)的分稅制改革，地方財(cái)政占國家財(cái)政的比例大幅度下滑，而中央財(cái)政占全國財(cái)政資金的比例則急劇增加，從1993年的39%提高到了2004年的57%。分稅制改革雖然有利于理順政府財(cái)政權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，有利于增強(qiáng)中央政府的財(cái)政能力，也有利于中央政府統(tǒng)籌全局，合理配置國家財(cái)政收入，優(yōu)先解決、充分保障國家和社會(huì)發(fā)展急需的支出對(duì)象對(duì)資金的迫切需求，但也造成了地方政府財(cái)政規(guī)模的相對(duì)縮小和財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重。進(jìn)入新世紀(jì)后，中國的改革開放進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，這具體表現(xiàn)在：加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，不再單純追求國民經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，而是更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府機(jī)構(gòu)改革及職能的不斷轉(zhuǎn)變，中央與地方的關(guān)系得到了較好的協(xié)調(diào)和完善，地方政府的自主權(quán)和決策權(quán)不斷增多。在此背景下，許多具有地方發(fā)展?jié)摿Φ拇箜?xiàng)目開始由省、市下放到縣、鄉(xiāng)，不僅擴(kuò)大了地方政府的事權(quán)，還擴(kuò)大了地方政府的職能。但是，各級(jí)地方政府發(fā)展機(jī)遇的增多并沒有相應(yīng)的財(cái)政資金保障。為了應(yīng)付這種情況，各地方政府開始陸續(xù)成立投融資平臺(tái)，通過吸收社會(huì)資金、銀行貸款等方式籌集資金，為市政建設(shè)、公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)買單。

第二，地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)論成敗。十一屆三中全會(huì)以來，發(fā)展成為中國推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程的不懈追求，然而，發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個(gè)綜合物質(zhì)發(fā)展、精神發(fā)展、生態(tài)發(fā)展和政治發(fā)展等的科學(xué)發(fā)展。過去，由于我國對(duì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足、理解不到位或由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，對(duì)發(fā)展的理解存在片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向。在這種片面認(rèn)識(shí)下，地方政府大都追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和國民生產(chǎn)總值總體規(guī)模的擴(kuò)大，拉資金、上項(xiàng)目、搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等成為我國各級(jí)政府優(yōu)先追求的目標(biāo),GDP規(guī)模甚至成為政府政績考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，它直接與官員的升遷、獎(jiǎng)懲掛鉤。在此背景下，各級(jí)地方政府只顧當(dāng)前經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模擴(kuò)大的眼前利益，盲目上馬一些能夠帶來GDP迅速擴(kuò)大的形象工程，導(dǎo)致本應(yīng)為社會(huì)提供行政服務(wù)的地方各級(jí)政府帶有了某種經(jīng)濟(jì)屬性，為籌集項(xiàng)目資金，甚至成立一些附屬于地方政府的投融資平臺(tái)公司。與此同時(shí)，各地方政府之間在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日漸完善的今天，還存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，能否在有限的市場(chǎng)資源中為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦〉礁嗟馁Y金、技術(shù)和人才成為決定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，而通過發(fā)行債券或借助融資平臺(tái)向社會(huì)籌措資金并向銀行貸款，可以為地方發(fā)展?fàn)幦〉礁嗟馁Y金，并贏得寶貴的發(fā)展時(shí)間。此外，本屆政府的融資債務(wù)可以交由下屆政府償還，由此導(dǎo)致各級(jí)地方政府借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望和沖動(dòng)非常強(qiáng)烈。因此，地方政府通過借貸融資促進(jìn)地方發(fā)展就成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式，既有必要性，又有可行性，歷屆地方政府的債務(wù)不斷累積，導(dǎo)致我國地方債務(wù)規(guī)模總量持續(xù)擴(kuò)大。

第三，國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)低迷的沖擊。近年來，國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)不景氣，美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)帶來的全球性金融動(dòng)蕩不僅造成本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩甚至停滯，也對(duì)整個(gè)世界的總體經(jīng)濟(jì)走勢(shì)產(chǎn)生了極大的負(fù)面沖擊，相關(guān)國家的國內(nèi)消費(fèi)需求不斷萎縮，進(jìn)口能力下降。我國處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的較低層次，對(duì)外貿(mào)易以出口初級(jí)工業(yè)制品為主，國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的低迷導(dǎo)致我國的出口難度增大。在此背景下，擴(kuò)大國內(nèi)投資，刺激國內(nèi)需求，成為中國維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一選擇。2009年，隨著國際出口市場(chǎng)萎縮對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)影響的不斷凸顯，中央政府決定推行4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，規(guī)定由中央財(cái)政出資1.18億元，其余資金由地方政府自主籌集。在擴(kuò)大投資、維持經(jīng)濟(jì)增長的號(hào)召下，各級(jí)地方政府掀起了新一輪興建基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大投資規(guī)模的浪潮。然而，在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，各級(jí)地方政府可支配的財(cái)政收入相對(duì)有限，只能勉強(qiáng)維持正常的行政支出，根本無力承受大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的巨額需求。因此，建立投融資公司或發(fā)行地方債券，面向銀行和民間融資，就成為各級(jí)地方政府完成投資要求的基本手段，由此造成國內(nèi)投融資平臺(tái)數(shù)量迅速增加，使得各級(jí)地方政府的債務(wù)規(guī)模大量上升。此外，在國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷、擴(kuò)大投資、刺激內(nèi)需的背景下，房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)。地方政府扎堆進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，大量貸款、舉債，并積極吸收民間資本參與開發(fā)，成為地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的又一根源。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)中的很大一部分都與房地產(chǎn)市場(chǎng)的無序投資和盲目發(fā)展有關(guān)。

第四，地方政府預(yù)算支出變動(dòng)是地方債務(wù)變動(dòng)的原因。正如繆小林等人所指出的，“地方政府缺乏嚴(yán)格的預(yù)算約束控制機(jī)制，同時(shí)地方政府也追求預(yù)算效用最大化，使得地方政府行為模式發(fā)生改變，地方財(cái)政收支逐漸由‘量入為出’向‘量出為入’轉(zhuǎn)變。地方政府預(yù)算支出擴(kuò)張必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹”[2]。

三、當(dāng)前地方債務(wù)蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)國家審計(jì)署公布的債務(wù)數(shù)據(jù)，2009年，我國地方債務(wù)總額達(dá)到7.4萬億元，2013年6月底則增加到17.8萬億元。按照6%的年貸款利率計(jì)算，我國各級(jí)地方政府當(dāng)年需要向銀行繳納的利息總額高達(dá)4400多億元，而當(dāng)年我國地方財(cái)政收入中，土地收入為1.6萬億元，也就是說，我國土地收入也就是土地置換金收入的近1/3要用來支付地方債務(wù)的利息。當(dāng)前，隨著國務(wù)院調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)一攬子政策的陸續(xù)出臺(tái)，我國的房地產(chǎn)價(jià)格飛漲的勢(shì)頭已經(jīng)得到明顯遏制，即便房價(jià)還未出現(xiàn)明顯下滑，但房價(jià)虛高對(duì)經(jīng)濟(jì)和民生的危害已經(jīng)是政府和一般民眾的共識(shí)，房價(jià)的相對(duì)下降已成為未來的基本趨勢(shì)，這無疑為嚴(yán)重依賴土地收入的地方政府財(cái)政帶來了新的挑戰(zhàn)，更使地方政府債務(wù)的償還增添了更多風(fēng)險(xiǎn)。

隨著我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化步伐的加快，房地產(chǎn)市場(chǎng)中的泡沫會(huì)不斷萎縮，未來房地產(chǎn)市場(chǎng)的不明朗性進(jìn)一步加強(qiáng)，地方政府無力償還巨額債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。劉建設(shè)指出：地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決，有賴于未來經(jīng)濟(jì)增長的順暢，進(jìn)而使地方財(cái)政收入得以增加、土地得以升值、招商引資能夠順利推進(jìn)，但這并不是銀行和政府所能掌控的[3]。地方債務(wù)以貸款為主，約定還款的期限一般很長，使得房地產(chǎn)價(jià)格漸趨平穩(wěn)后的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的隱蔽性和延后性。地方債務(wù)所帶來的問題非常復(fù)雜，可以說涉及社會(huì)的方方面面，但從地方債務(wù)的債務(wù)屬性來看，地方債務(wù)問題仍然屬于金融問題，地方債務(wù)問題的風(fēng)險(xiǎn)主要是金融風(fēng)險(xiǎn)，其他風(fēng)險(xiǎn)基本也是因?yàn)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的存在而存在。因此，探討地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題主要是分析地方債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，綜合各種判斷，當(dāng)前我國的地方債務(wù)已蘊(yùn)藏著以下金融風(fēng)險(xiǎn)：

第一，地方債務(wù)來源單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。當(dāng)前，我國地方政府的投融資平臺(tái)公司雖然數(shù)量眾多，但其運(yùn)作經(jīng)營模式千篇一律，其資金來源最終還是各家銀行，主要是以政府信譽(yù)或地方財(cái)政作為貸款擔(dān)保。這一方面加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也使銀行的不良貸款明顯增多，加劇了銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而銀行最終會(huì)將自身的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)，并最終對(duì)我國的金融安全產(chǎn)生沖擊。據(jù)權(quán)威專家估計(jì)，一旦發(fā)生高通脹，我國各級(jí)政府的融資平臺(tái)涉及的不良貸款率可能接近20%，不良貸款總額將達(dá)到2.4萬億元人民幣。銀行是國家金融生活的中心，其經(jīng)營管理不僅涉及各行各業(yè)，還牽動(dòng)千家萬戶，一旦銀行的正常經(jīng)營因地方債務(wù)限于停頓，將會(huì)對(duì)一國經(jīng)濟(jì)帶來致命沖擊。

第二，政府擔(dān)保容易造成政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前的地方債務(wù)雖然名義上借助一定的投融資平臺(tái)，但一般都是由政府擔(dān)保，歸根結(jié)底這筆債還要落在政府頭上，因?yàn)樗^的投融資平臺(tái)如果撇開政府這個(gè)股東，實(shí)際上只是一個(gè)空殼。我國當(dāng)前的地方財(cái)政隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮而有大幅增長，但各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)下開始向服務(wù)型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，其財(cái)政收入只能勉強(qiáng)應(yīng)付正常的行政服務(wù)支出，對(duì)巨額的地方債務(wù)擔(dān)保無疑給各級(jí)地方財(cái)政增加了更大壓力。有大量地方債務(wù)還能貸款成功，從根本上來說并不是以實(shí)物擔(dān)保，而是以各級(jí)政府的政府信譽(yù)作保。政府信譽(yù)對(duì)黨和國家來說至關(guān)重要，關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡，因此，以政府信用作保既體現(xiàn)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、籌集資金的急切性，也預(yù)示著地方債務(wù)失控的金融風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)檎物L(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國地方債務(wù)的延期、拖欠已成為常態(tài)，如果任由這種狀態(tài)持續(xù)下去，勢(shì)必對(duì)政府信用造成負(fù)面影響，從而引起社會(huì)信用環(huán)境惡化，并動(dòng)搖投資者和消費(fèi)者的市場(chǎng)信心。

第三，地方債務(wù)導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)規(guī)模增大。我國當(dāng)前的投融資平臺(tái)數(shù)量眾多，管理不嚴(yán)，且一般存在違規(guī)擔(dān)保問題，大大加劇了銀行無法收回貸款的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致銀行的不良貸款率大幅提高。很多學(xué)者都指出：當(dāng)前我國地方政府的融資平臺(tái)廣泛存在著不具備主營業(yè)務(wù)、發(fā)展缺乏長期性、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體模糊、操作程序欠規(guī)范等問題。而地方政府又經(jīng)常通過多個(gè)融資平臺(tái)公司而從多家銀行獲得信貸資金，故銀行很難把握地方政府的真實(shí)負(fù)債及擔(dān)保狀況。一些地方政府為了籌集更多資金，甚至將一些并不具備貸款條件的項(xiàng)目也納入融資平臺(tái)，而這樣的貸款項(xiàng)目既缺乏市場(chǎng)論證，更沒有發(fā)展前景，只是一個(gè)融資的幌子。未來幾年內(nèi)，我國大量地方債務(wù)的貸款期限即將到期，各級(jí)地方政府將迎來一個(gè)銀行催償?shù)母叻澹瑖鴥?nèi)商業(yè)銀行的不良貸款規(guī)模可能出現(xiàn)井噴。據(jù)有關(guān)部門預(yù)計(jì)，2009年到2010年中國各商業(yè)銀行發(fā)放的地方債務(wù)貸款將在未來幾年內(nèi)形成2.5萬億到3萬億左右的不良貸款。

第四，以土地收入為主的地方財(cái)政無力償還地方債務(wù)。眾所周知，土地收益已成我國地方政府的主要收入來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年到2003年，我國各級(jí)地方政府三年的土地出讓金收益總額為9100多億元人民幣，而僅2009年一年，我國各地方政府的土地置換收入就高達(dá)1.5萬億元，接近當(dāng)年地方財(cái)政收入的50%，地方政府財(cái)政嚴(yán)重依賴土地收入。2013年，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的意外爆紅，政府的土地出讓金收益又創(chuàng)新高。如2013年北京土地出讓金總額高達(dá)1821.8億元，同比大漲181.2%，創(chuàng)造了有史以來的土地出讓金新高。當(dāng)前，中國地方債務(wù)一般以政府財(cái)政作保，在土地收入占據(jù)地方財(cái)政半壁江山的形勢(shì)下，以地方財(cái)政作保在一定程度上可以說是以土地收入或土地置換金作保，貸款銀行和地方政府都將土地價(jià)格上漲作為順利償還地方債務(wù)的希望。然而，我國雖然地域遼闊，但也人口眾多，土地資源相對(duì)有限，土地資源的稀缺性決定了土地財(cái)政這種創(chuàng)收模式不具有可持續(xù)性。盡管各地方政府和銀行都希望房價(jià)上漲，并對(duì)房價(jià)高企推波助瀾。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化和中國融入世界經(jīng)濟(jì)體系的今天，一旦發(fā)生外部經(jīng)濟(jì)沖擊，國內(nèi)房價(jià)和地價(jià)將面臨大幅下跌的風(fēng)險(xiǎn)，各地方政府面臨的財(cái)政壓力可想而知。中央政府調(diào)控房價(jià)的目的與地方政府靠土地吃飯的想法背道而馳，這也正是中央政府要大力調(diào)控樓市的原因所在。

四、防范地方債務(wù)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的路徑

當(dāng)前的地方債務(wù)不僅規(guī)模龐大，而且涉及現(xiàn)行的金融財(cái)政體制改革，更有深層的社會(huì)發(fā)展規(guī)律制約。地方債務(wù)問題是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，地方債務(wù)問題的解決異常復(fù)雜，只有認(rèn)真分析，科學(xué)論證，仔細(xì)分析地方債務(wù)成因、風(fēng)險(xiǎn)，才能有的放矢地采取防范措施，使地方債務(wù)所蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)得到消解。地方政府債務(wù)管理的重點(diǎn)應(yīng)放在化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與地方金融風(fēng)險(xiǎn)上，為此，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以長遠(yuǎn)和發(fā)展的觀點(diǎn)出臺(tái)改善政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與控制政府債務(wù)規(guī)模的戰(zhàn)略舉措，努力建立切實(shí)有效的政府舉債和償債的管理機(jī)制，逐步培育良性的政府債務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

首先，要全面分析、科學(xué)論證當(dāng)前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。管理、控制地方債務(wù)問題，探討地方債務(wù)問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)并采取有力的預(yù)防措施，已成為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的重大課題。然而，地方債務(wù)問題非常復(fù)雜，涉及國家財(cái)政體制、政府職能分工和國家乃至國際經(jīng)濟(jì)宏觀走勢(shì)等多重因素，要想對(duì)地方債務(wù)問題對(duì)癥下藥，必須對(duì)地方債務(wù)問題的成因做深入分析，對(duì)全國地方債務(wù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)、詳實(shí)的分析論證。因此，中央政府必須盡早建立健全地方債務(wù)的登記管理制度，積極引進(jìn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代技術(shù)平臺(tái)，通過政府、銀行和企業(yè)的聯(lián)網(wǎng)對(duì)國內(nèi)資金流向進(jìn)行實(shí)時(shí)、定向的監(jiān)管，有效控制地方債務(wù)的數(shù)量、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)地方債務(wù)的實(shí)際情況采取適時(shí)的針對(duì)性措施，將地方債務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)消解于萌芽狀態(tài)。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新地方政府投融資機(jī)制。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)的累積總量已如泰山壓頂，但只可因勢(shì)利導(dǎo)，不可因噎廢食。地方債務(wù)的存在即有其消極的一面，也有其積極的作用，地方債務(wù)的累積雖然會(huì)給國家金融體系帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，但卻是地方政府尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)謀求發(fā)展的一種選擇。我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在，本質(zhì)上不是因?yàn)槠淇偭看螅窃谟诘胤絺鶆?wù)的擔(dān)保和使用不規(guī)范、不科學(xué)和不合理。因此，有效管理地方債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，將地方債務(wù)納入法制和行政管制的良性軌道，切實(shí)監(jiān)管地方政府的投融資平臺(tái)，是有效化解地方債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)的必然出路。中央政府應(yīng)當(dāng)盡快建立地方政府投融資管理機(jī)制，對(duì)地方政府的投融資平臺(tái)、地方債券發(fā)行等融資行為進(jìn)行有效分析和監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)地方政府債款使用的監(jiān)督和管理。此外，中央政府還要修改完善預(yù)算法，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政預(yù)算機(jī)制，論證頒布公債法，對(duì)地方政府債務(wù)依法管理，使其接受社會(huì)各界的有效監(jiān)督。

再其次，要探索放開地方政府債券發(fā)行權(quán)。在我國現(xiàn)行財(cái)政體系中，地方政府的財(cái)政支出由本級(jí)稅收、行政服務(wù)收費(fèi)和上級(jí)撥款構(gòu)成。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全，地方政府的行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)日趨繁重，原有財(cái)政收入無法應(yīng)對(duì)正常行政開支已成必然趨勢(shì)。因此，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行債券來緩解地方政府的財(cái)政困境。地方政府投融資平臺(tái)實(shí)際是地方政府繞開我國地方政府債券發(fā)行禁令的無奈之舉。中央政府賦予地方政府地方債券發(fā)行權(quán)，既可以將地方融資納入現(xiàn)行法律和行政的管理體系，也可以逐漸減少地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量，最終實(shí)現(xiàn)地方融資渠道的社會(huì)化和透明化。

最后，要科學(xué)管理地方政府債務(wù)。西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，凡是中央政府對(duì)地方政府管理嚴(yán)格、有序規(guī)范的國家，地方政府債務(wù)問題都得到了很好的預(yù)防和控制，其地方政府財(cái)政體系也能健康有序地運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)也能平穩(wěn)發(fā)展。反之，則會(huì)出現(xiàn)類似美國次貸危機(jī)和歐債危機(jī)那樣的財(cái)政金融動(dòng)蕩，打亂正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。在中央政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，是各國成功化解地方債務(wù)問題的有效方式。一般情況下，地方債務(wù)要?dú)w財(cái)政部相關(guān)部門管理。然而，當(dāng)前，我國尚未成立管理地方債務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，也沒有完善的管理制度和管理體系。中央政府應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)全國地方債務(wù)進(jìn)行全面分析，科學(xué)論證，并成立管理地方債務(wù)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，建立健全地方債務(wù)管理體系，指導(dǎo)和規(guī)范地方政府舉債行為，既要合理控制地方財(cái)政赤字，還要穩(wěn)步推進(jìn)分稅制改革，形成權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一平衡的地方財(cái)政收支體系[4]。