地方政府辟謠的困境分析及其應對策略研究
——基于政府公信力的視角

趙麗濤

一

現代社會中各種風險明顯增多，人們不僅擔心自發性災害帶來的威脅，而且更加畏懼以“現代性”為特征的人為風險。近年來，諸如冰雹、大雪、洪水、地震、泥石流等自然災害嚴重危及人類切身利益，給人們生存和生活帶來負面影響。同時，人類又進入了復雜性和不確定性顯著增強的“風險社會”時代，人為風險成為此時代的明顯特征。吉登斯說，雖然現代性降低了總的風險性，不過卻導入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風險參量，如金融危機、核泄漏、生態惡化、致命疾病等對人類生存和發展構成不容忽視的威脅。

當前，我國正處在自然風險、“現代性”風險和社會轉型風險疊加的高風險時期。出于防范風險和規避利益受損需要，任何細微的變動都會成為公眾輿論的焦點，并可能出現各種傳言、謠言，這就需要各級地方政府進行辟謠，以掌控輿論、還原真相。因此，地方政府辟謠就成為社會轉型期的一種常態，也是處理輿情危機和增強執政能力的重要議題。

不過，盡管地方政府對很多擾亂輿論的傳言、謠言進行了有效澄清，及時辟謠，但仍存在諸多困境，遇到不少難題。在這之中，最棘手的是：地方政府辟謠遭遇信任考驗，很多公眾懷疑官方辟謠的效用和信度。恰如法國學者卡普費雷所說：“謠言的擴散經常顯示出一種對官方渠道消息的不信任，甚至對政府本身就缺乏信任。”[1](P271)在此境況下，公眾面對官方辟謠，容易出現“逢政必疑”心理，甚至形成一種“不信任”的思維定勢，導致地方政府公信力危機。這主要表現在：

(一)地方政府辟謠信息被民眾質疑，效果不佳

當社會出現危及群眾生活、社會秩序和政府形象的謠言時，地方政府通常發布權威信息，澄清相關事實。然而，當下一些地方政府的辟謠信息總是受到指責，人們對其權威性和真實性進行質疑。甚至在某種程度上，一些公眾直接忽視辟謠信息的有效性，將之視為可有可無的“無效信息”、“虛假信息”，從而導致地方政府公信力下降，出現所謂“塔西佗陷阱”現象。古羅馬時代的歷史學家塔西佗指出，當政府遭受公信力危機時，不管說假話還是真話，做壞事還是好事，都會被統統認為說假話、做壞事。實質上，當下一些地方政府辟謠時受到民眾詰難，恰好是其公信力遭受質疑的外在表征，它深層反映出地方政府辟謠遇到了信任危機。

(二)地方政府辟謠不僅不能有效引導輿論，反而陷入輿情危機

從辟謠目的來說，地方政府駁斥不實消息，是為了防范和治理輿情亂象，使輿論趨于理性。特別是在面對突發情況和負面事件中出現大量“失真”的看法、意見和評論時，地方政府必須掌控輿情，正確引導輿論走向。但在現實辟謠實踐中，地方政府辟謠與民間輿論情況往往呈現“二律背反”現象，即地方政府辟謠不僅沒有實現掌控輿情的預期目標，反而“越辟越謠”，辟謠更像幫助傳謠，甚至成為激化民間輿論的催化劑，最終惡化公共輿論，陷入輿情危機。在此情景下，地方政府推上輿論風口浪尖，辟謠信息與公眾輿論形成惡性互動循環，陷入“辟謠”—“反辟謠”的輿論漩渦。因而，當社會上出現謠言蠱惑輿論時，很多地方政府出現“恐懼癥”，不敢貿然闡明事實、回擊謠言，擔心不能有效阻止謠傳，進而危及自身形象、消解政府權威，其結果是疲于應對謠言傳播，導致公眾輿情危機，弱化政府引導輿論職能。

(三)地方政府辟謠成本提高，難度加大

從本質上看，辟謠成本提高和難度加大是政府公信力缺失的外在表征和邏輯推演。當民眾以不信任眼光審視辟謠信息時，地方政府僅依靠發布相關事實真相尚不足以產生較強說服力。在地方政府辟謠實踐中，不難發現，一旦官方辟謠難以有效阻止傳言、謠言傳播，就會面臨強大輿論壓力，催逼相關部門增加辟謠次數、提升辟謠級別、拓展辟謠方式，因而需要更多的時間、精力、預算去尋找更具“信服力”的辟謠信息，這無形中加大了地方政府辟謠的成本和難度。

二

地方政府辟謠何以遭受信任困境是當下亟待反思的重大問題。從政府辟謠過程來看，我們需要結合“地方政府不恰當辟謠—大眾媒體誤導—受眾(公眾)理性能力”結構深入分析地方政府辟謠困境產生的原因。

(一)地方政府辟謠中存在的問題傷及公信力

1.以謊言“辟謠”，政府信譽缺失

一些地方政府辟謠之所以出現信任危機，一個重要原因就是他們為達到某種目的而在辟謠過程中以“謊言”掩蓋真相。有些地方政府工作人員為了達到引導輿論和左右視聽的目的，在公布真相中故意添加“水分”，習慣性隱瞞負面消息；還有的政府官員或政府發言人第一時間以不實信息制止“謠言”傳播后，受到公眾質疑和連續追問，無法繼續應對輿論時，才不得不公布真相，然后再修補式回應，甚至推翻之前答案；更有甚者為了轉移公眾視線，斷然否定輿論猜測或已被證實的現實，采用與事實完全相反的虛假信息遮掩真相，欺騙和愚弄民眾，有意回避和隱瞞真實情況，企圖以此誤導輿論走向，混淆視聽。雖然這些“前后矛盾的說法”和“辟謠者說謊”的方式可以在一定程度上平息輿論，達到文過飾非、逃避監督的短暫效果，不過一旦“謊言”被識破，相關調查表明一些地方政府是以虛假信息掩蓋真相，則會直接導致公眾對政府公信力的懷疑、指責，從而形成不信任心理。

2.辟謠主體錯位，權威形象受損

面對結構復雜、形態各異的謠言，誰來辟謠考驗著地方政府的公信力。因為只有選擇合適的辟謠主體，提供具有說服力的信息，才能得到公眾認可和信服。而在當下官方辟謠實踐中，存在辟謠主體不當、混亂的問題，這突出表現在：第一，涉及地方政府部門自身及其內部工作人員問題時，有些部門只進行“自我辟謠”，不易讓人信服。誠然，當謠言傳播所造成的輿論矛頭指向地方政府本身及其內部人員時，政府為維護自身合法、合理利益，有必要對不實信息作出回應。但問題是，一些涉及地方政府系統的傳言僅靠政府自我澄清和反駁，恐怕難以充分取得民眾信任。在此情況下，地方政府辟謠往往被認為是擔心自身形象受損，極力維護自身權威，其公信力大打折扣。事實上，諸如地方政府造假、腐敗等情況，辟謠主體就不能是該政府“自我辟謠”，因為這樣的辟謠往往存在掩蓋事實真相的可能，也不符合調查和監管程序[2]。

第二，一些地方政府部門職責不明確，往往“越界辟謠”，缺乏專業性和權威性。有些地方政府部門僅僅從平息輿論角度審視問題，超出自身職能范圍進行辟謠，但卻缺乏專業性和權威性論據的支撐，容易引起公眾質疑和詰難。雖然很多部門擁有話語權，但如果不分情況進行“替代性”辟謠，恐難以消除公眾疑慮。比如，2012年某市警方通過其官方微博辟謠：世界末日一說，純屬謠言[2]。顯然辟謠主體應該是科學機構，而非警方。

3.辟謠方式不當，說服力欠缺

近年來，多種多樣說服力欠缺的辟謠方式消解著地方政府公共話語權的有效性。這表現在：第一，缺失過程性信息的“結論辟謠”。當前，一些地方政府辟謠一般傾向于以簡單直接方式否定或證偽相關傳言、謠言，甚至惜字如金，認為寥寥數語就能澄清真相。這些“結論式辟謠”往往看似非常“神速”，在第一時間澄清事實，但細究會發現它們只是沒有論據支撐的“干癟癟”的觀點。這些辟謠方式缺失了調查后的過程性信息，沒有必要的數據或是足夠的事實支撐，這容易造成政府和公眾之間出現信息不平衡、不對稱和不透明現象，從而難以對公眾關心的問題進行有說服力的闡釋，無法真正取得公眾的信任，其結果是對政府公信力產生負面影響。

第二，含糊其辭的“文字游戲辟謠”。有些地方政府部門在面對謠言時，為避免引起對自身不利的情形，要么使用似是而非的話語，要么采用“無可奉告”、“不方便談”等方式辟謠。甚至出現了諸如“不管你信不信，反正我信了”、“這事不能說太細”、“你是準備替黨說話，還是替老百姓說話”等措辭不當的辟謠方式。諸如此類的不規范話語、玩弄文字游戲、愚弄輿論的辟謠方式顯然站不住腳，不僅無助于問題的解決，反而激化輿論，影響政府在公眾心中的權威形象。

第三，時效性差的“馬后炮辟謠”。在謠言傳播和輿論混亂的時候，如果政府相關部門能夠第一時間出面辟謠，在情感和心理上滿足公眾信息需求，就會樹立良好的公信力。美國社會心理學家奧爾波特認為，謠言傳播廣度隨其對相關人員的重要性乘以該主題證據的含糊性(R=i×a)的變化而變化[3](P17)。其中，“證據含糊性”是造成謠言肆意傳播的不可忽視原因。然而，在政府辟謠實踐中，有些政府相關部門在面臨需要迅速辟謠情況時，反應過于遲鈍，出現第一時間辟謠缺位和失語現象，凸顯出落后的行政邏輯和官僚化的運作方式，總是以按部就班方式和居高臨下姿態處理謠言問題，公眾無法在第一時間得到權威信息，進而對政府相關部門治理能力產生懷疑。

(二)媒體推波助瀾，“把關人”角色缺位

現代媒體是連接政府與公眾的中介，它在傳謠和辟謠過程中扮演雙向溝通角色。現實社會中，很多與地方政府系統相關的傳言、謠言、小道消息等大都以各種形式呈現在媒體上，由于公眾的“圍觀”和“討論”而形成巨大的輿論場，并對官方公信力造成不利影響。同時，地方政府面對不實消息傳播，也是通過大眾媒體進行辟謠，以盡快澄清事實。可是，那些對地方政府辟謠信息進行無端質疑和指責的言論同樣借助媒體進行擴散，這無疑誤導輿論，降低了辟謠的公信力。特別是在互聯網時代，信息的發布、獲取、傳播難以有效追溯和控制，從而增加了監管的難度，因而各種不實消息未經“把關”就出現在網絡上。與此同時，網絡對諸如報紙、廣播、電視等傳統媒介形成“引導作用”，各種媒體為追求圍觀效應和眼球效應，過分追求新聞的趣味性、刺激性，在沒有調查的情況下，制造、轉發和傳播有損政府權威形象的不實消息，而且只是提供“碎片式”傳言和謠言，缺少深入的闡釋和說明。正如德國研究謠言的學者諾伊鮑爾在《謠言女神》中所說：“互聯網的結構和聽傳是一樣的，由電視、廣播和媒體組成的傳媒體系就是它的擴音器，網上的流言飛語在那里搖身一變成為消息，雖然那只是從無名氏那里聽來的消息。”[4](P199)在此情景下，關涉地方政府公信力的言論必然會肆意傳播。

更關鍵的是，人們的直接接觸范圍有限，公眾大多數情況下借助大眾媒介間接了解外部信息，這種經過媒介選擇、加工、編碼后形成的信息“圖景”未必是真實信息的反映，從而形成李普曼所說的“擬態環境”。“所謂‘擬態環境’也就是信息環境，它并不是現實環境的‘鏡子’式的再現，而是傳播媒介通過對象征性事件或信息進行選擇和加工、重新加以結構化以后向人們提示的環境。”[5](P127)而且，“人們的行為是在對擬態環境作出反應。但因為是行為，如果見諸行動，行為后果就不是出現在刺激行為的擬態環境中，而是在行動發生的真實環境中。……因為在社會生活層面上，所謂人作出適應環境的調整是以虛構為媒介來進行的。”[6](P9)這意味著，人們通過網絡接觸到的質疑政府辟謠信息未必是真實的，特別是在網絡“把關人”缺位情境下更是如此。循此邏輯，人們通過網絡“擬態環境”接受的對政府不信任的或不真實信息必然影響公眾判斷，從而形成對政府辟謠信息的“不信任”心理。

(三)公眾受信念固著偏見影響，非理性看待地方政府辟謠

所謂信念固著偏見，是人們對一定活動的一種心理準備狀態。這種準備狀態對隨后的反映活動、信息加工會產生一定的影響。即是說，人們一旦對某種事物形成某種印象后產生思維定勢，以后不僅難以改變這種印象，而且還會傾向于找尋更多的事例來支持這種印象。

當人們對有些地方政府及其相關部門辟謠公信力產生質疑時，不管政府如何解釋，都很難改變對其不信任的姿態。因為一旦公眾帶著偏見審視牽涉政府的負面消息，就會在心理上形成“先入為主”效應，非理性地堅定最初觀點。政府越是竭盡全力辟謠，公眾就越是肯定自己的看法，辟謠的結果往往是對公眾既有觀點的愈加堅持。而且受到信念固著偏見影響，公眾還傾向于按照自己的偏好處理信息，對那些支持自己原有不信任政府的辟謠觀點欣然接受，反之則予以拒絕。美國學者卡斯·R·桑斯坦將這種現象稱為“偏頗吸收”，他認為在這種情況下相關機構糾正人們錯誤觀點的結果往往是對他們之前既有想法的堅持，因為他們已經對政府辟謠信譽產生非理智的判斷。桑斯坦直言：“一旦流瀑已經散播了錯誤信息，或者群體極化效應已經使人們的錯誤觀點生根發芽，那些試圖說出真相以便澄清謠言的人也許會白費心思。”[7](P81)究其原因，是當牽涉到帶有強烈感情色彩的問題時，我們總是不愿聽到與我們的思維方式進行非難的辟謠信息，而一旦人們面對與自己所相信的事情相悖的消息時，他們便會采用逃避的態度，即對辟謠信息的忽視[1](P261)。由于信念固著偏見使公眾思想中融入較多的情感因素，進而影響自身理性評判，自然也以“不信任”姿態看待政府辟謠。

三

美國社會學家羅斯諾指出，造謠容易辟謠難。法國傳播學者卡普費雷也將辟謠視為“一門棘手的藝術”。但辟謠難，并非意味著主動放棄，任憑各種謠言肆意傳播。基于對當下地方政府辟謠困境的原因剖析，筆者認為必須采取正確的應對策略，以規避謠言的負面影響，正確引導公眾輿論。

(一)建立和完善政府辟謠機制，提升政府公信力

1.建立健全謠言輿情研判機制

謠言通過公眾的口耳相傳和“圍觀”在一定時空內生成特定的輿論場域，作為主體的公眾在“不知真相”情況下容易受到這種“輿論場”的影響乃至左右，產生對謠言信息的非理性態度、意見和看法。化解政府辟謠困境，政府首先要對各種傳言、謠言產生的輿論情況進行正確研判，即根據未經證實的信息過去和現在的影響及輿論狀態，探求其性質及其運動規律，并借此預先判斷相關輿情的未來發展狀況。

具體來講，地方政府要建立多層次、寬渠道的輿情信息采集與篩選機制，對涉及百姓生活和政府本身情況的各種傳言、謠言進行重點關注和充分調查，特別是對于初露端倪的不實消息可能引起的輿論情況進行數據挖掘、監測及對比分析整理，能夠圍繞謠言的發生、發展變化，全面掌握公眾所持的態度、意見及看法情況，從而提升輿情掌控能力，為政府科學辟謠提供信息支持。

2.完善政府辟謠回應機制

第一，建立辟謠回應風險評估機制。在地方政府辟謠過程中，要預先估量辟謠過程面臨的潛在問題、輿論環境、信息公布情況以及辟謠可能對社會、他人造成的影響。因為政府辟謠不單是政府澄清事實、告知信息的簡單過程，它還牽涉諸如信息安全(如國家機密、商業秘密等)、個人隱私、社會秩序、公眾心理預期等一系列復雜問題。因而，政府在辟謠之前，必須對辟謠所面臨的各種問題與辟謠可能產生的后果進行全面預測和評估，盡量避免不必要的損失和負面影響。同時，政府辟謠過程中還要加強動態監測，全方位、多渠道掌控階段性辟謠效果，并將遇到的各種問題進行及時反饋，以便迅速調整辟謠策略。

第二，掌握辟謠的高超本領和技巧。從辟謠時效看，應建立快速反應機制。要善于把握辟謠時機，盡快在第一時間提供權威信息，消除公眾疑慮，將謠言遏制在萌芽階段。但是，這決不是簡單否定或是提供一個沒有數據或事實支撐的結論，而是要增加詳細的過程性信息。特別在當今政治體制改革不斷深入的背景下，要加大信息公開力度，完善信息發布制度，給公眾充分的知情權；從辟謠方式看，要建立政府與公眾之間的順暢、合理溝通機制，使政府的坦誠透明和公民的理性程度形成一個良性互動過程。政府應該建立專業性的辟謠機構或辟謠發言人制度，在面對謠言時能夠深入調查，采用規范化的語言和話語厘清事實、闡明真相，并積極鼓勵諸如“辟謠聯盟”、“謠言粉粹機”、“微博辟謠”等民間辟謠機構參與辟謠實踐，促進辟謠主體多元化，增加辟謠效果。同時，還要拓寬辟謠途徑，通過報紙、廣播、電視、微博、論壇、手機短信等多種渠道辟謠；從辟謠手段看，要將法律懲治與教育引導相結合。有些人故意、惡意捏造、傳播“未經證實”或“已被證偽”的消息，損害他人合法權益，破壞社會秩序，對此必須進行權威辟謠，重拳出擊，及時刪除、堵截謠言信息，控制謠言傳播范圍，并對惡意制謠、傳謠的人嚴加懲處，建立一套追懲機制。

(二)強化媒體信息發布與傳播監管，提高其公信力

第一，在制度“把關”層面，要從法律、法規上硬性保障新聞信息的客觀真實性，特別是應該制定有關新聞信息發布與傳播的條例，對擾亂社會秩序、詆毀政府形象以及故意質疑、指責政府辟謠的消息進行處理，并建立惡意發布、傳播“不實”消息的事后懲戒制度，追究相關當事人的責任，從而為提升政府辟謠公信力提供良好的媒體環境。

第二，在技術“把關”層面，要利用現代技術手段對一些故意損害政府公信力和消解政府辟謠效果的新聞等進行監測、識別和追蹤，查找其來源與傳播主體。尤其在網絡時代，更應該加強對新聞網站、微博、論壇等平臺的監督，相關管理者、運營商要通過過濾、篩選、屏蔽等手段規范信息發布和傳播，并可以嘗試通過IP地址、實名注冊等方式建立一套信用評價體系，為維護良好的網絡信息生態環境提供技術支撐。

第三，在新聞從業人員“把關”層面，要加強新聞工作者的職業道德素質建設，增強其社會責任感。對于政府辟謠信息，新聞工作者必須堅持實事求是精神，注重調查研究，發揮“把關人”的角色作用。在工作中，不“道聽途說、弄虛作假”，也不用所謂“據傳、聽說”等模棱兩可、半真半假、斷章取義的消息追求“眼球效應”。

(三)提升公民理性判斷力，客觀審視政府辟謠信息

辟謠不僅與澄清事實的信息有關，而且與公眾是否接受這樣的信息緊密相連。因而，政府辟謠就不能簡單公布事實，還必須不斷提升公眾理性判斷能力，避免因固化思維、自身情感偏見因素盲目對待政府辟謠信息。要破除“先入為主”的思維定式。對于政府辟謠和提供的澄清信息，不能只是進行簡單的感性判斷，也不應預先設定政府辟謠的某種性質、立場、結論，然后去尋找理由和證據去支持這種業已“先在”觀點的合理性。而應該對政府辟謠進行深入分析和理性判斷，在對其進行充分了解的基礎上作出正確評判。提升自我獨立分析能力，避免簡單追隨他人看法。自我批判能力是現代公民發展的必備素質，在針對政府辟謠時，能夠根據自己掌握的翔實情況分析其可信度，而不是盲目認同所謂的“領袖意見”或是隨波逐流。還要善于理性思考，盡量防止情感因素和偏見的干擾與影響。對于政府辟謠，我們要從事實本身出發，全面考察政府對謠言的判定及其提供澄清信息的客觀依據、具體論據及邏輯分析，而不能因為諸如懷疑、憤怒、困惑、激動等情感因素與片面見解、固執成見的影響而錯誤甄別信息，對政府辟謠產生“不信任”心態。