可持續發展需彰顯法的作用

李摯萍 中山大學法學院教授

可持續發展需彰顯法的作用

李摯萍 中山大學法學院教授

騰格里沙漠觸目驚心的污染，辜負了幾代人辛辛苦苦創造出的“人類治沙史上的奇跡”，輸給了地方政府部門GDP政績工程，輸給了黑心企業。騰格里沙漠上這種不顧環保、只顧錢包的發展模式是完全不可持續的。

2014年8月29日，內蒙古阿拉善左旗額里斯鎮，騰格里沙漠深處，數個足球場大小的長方形的排污池并排居于沙漠之中，周邊用水泥砌成，圍有一人高綠色網狀鐵絲欄。

最近媒體曝光的內蒙古自治區騰格里沙漠污染事件令人觸目驚心，憂心忡忡，在一個環境脆弱的區域建立起那么多的工業企業，企業的污染處理方式又是如此的原始野蠻：未經處理的污水源源不斷地排入沙漠，企業大量開采著地下水用于生產。一旦地下水被污染，牧民們不僅要失去千百年來生存的棲息地，更重要的是，我國的第四大沙漠——騰格里沙漠獨特的生態環境也將面臨嚴重威脅，一旦沙漠地下水被污染，修復幾乎是不可能的。建國以來幾代人辛辛苦苦創造出的“人類治沙史上的奇跡”，輸給了地方政府部門GDP政績工程，輸給了黑心企業。騰格里沙漠上這種不顧環保、只顧錢包的發展模式是完全不可持續的。面對這種現象，法律應該如何回應，法律在實施可持續發展戰略中應該發揮著什么作用，又成為公眾熱議的話題。

可持續發展戰略的思想是20世紀關于人類社會發展的最偉大的研究成果之一。它是在對傳統的工業文明和發展模式進行深刻反思的基礎上形成的一種新的發展觀和發展模式，是人類發展觀念和發展實踐的一場深刻革命，可持續發展戰略的實施需要全面的法治保障，必然帶來法治的重大變革。

新修訂的《環境保護法》在第1條明確指出，“保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”是該法的立法宗旨和目的。該法第4條還規定：“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”這是法律對于可持續發展戰略的再次高度重申。

貫穿可持續發展戰略的主題是在決策中將經濟和生態考慮結合起來。《中國21世紀議程》從第2章開始到最后第20章，通篇都在貫穿著這一戰略思想，將經濟、社會、資源和環境視為一個密不可分的整體，提出在制定可持續發展的戰略、政策和行動措施中，不僅要考慮發展中如何解決環境保護和資源可持續利用問題，同時還要重視經濟可持續發展和社會可持續發展的相互關系問題。可持續發展觀主要是要促進環境與發展的結合。目前這一精神在立法中已有反映，但仍存在很大的不足。

第一，結合立法不平衡。環境與發展相結合的立法本應平衡地體現在環境與經濟等立法中，但目前結合要求往往只體現在環境立法中，其他經濟立法則甚少反映。第二，相結合的責任定位不合理。環境與經濟發展相結合往往要環境保護部門來抓，經濟等部門處于一種被動的地位，似乎只有環境保護部門才有責任將環境保護納入發展進程，如果環境保護部門不主動或工作跟不上，納入工作就可能被遺忘。第三，結合深度不夠。目前的結合主要是事后的，其著眼點在于控制企業污染物的排放量以及對環境的破壞進行補救。很少涉及產生環境問題的生產過程、生產方式、自然資源的開發利用方式、消費方式等。以可持續發展的要求來審視，今后的立法必須以促使發展與環境全面結合，協調發展為已任。

生態環境系統是人類生存和發展的支撐系統，如果人類的活動超越了環境的支撐能力，生存和發展的安全都受到威脅，更不用說財產和經濟安全了，所以可持續發展特別強調地球環境承載能力這一概念。黨的十八大提出必須采取最嚴格的制度，最嚴密的法制來保護環境，新《環境保護法》提出了基于環境承載能力來設定環境管制的標準和界限。各級地方政府都應該通過科學的手段確定本行政區的環境容量和環境承載力，在此基礎上決定經濟社會發展的布局和規模，保證可持續發展目標的實現。

影響可持續發展的主要原因之一是環境成本未能有效納入國民經濟核算體系及轉化為企業的內部成本，使環境的消耗得不到補償。而這些問題是可以結合市場經濟手段來解決的，市場方法是環境保護的經濟方法的基本形式。在我國，隨著市場經濟的進一步完善，市場方法將會得到更有效的運用，其重大優勢在于能夠借助市場機制有效地選擇環境保護和經濟發展的最優方案，以實現最少環境代價和最大經濟發展之可持續發展目標?！吨袊?1世紀議程》指出：“為適應中國社會主義市場經濟體制的建立，對已有的立法進行調整完善，引入對符合市場經濟規律和市場機制要求的法律調整手段”，法律應在這些方面有進一步的發展和突破。首先，需要完善國民經濟核算體系。在會計法、統計法、財政法、投資法等相關立法中逐漸體現環境成本及環境價值。其次，要建立環境資源消耗補償制度。建立和完善征收排污費、資源補償費和環境稅收制度等。最后，完善有利于可持續發展的經濟刺激制度。如建立相關的稅收和信貸優惠政策、財政轉移支付制度、排污權交易制度等。

可持續發展戰略雖然得到了法律的確認，并且有了一系列相應的具體行為規則、制度和機制。但是法律如果缺乏有效的實施，目標也無法實現?？沙掷m發展的著眼點是整體、協調、長遠的發展。需要在個體和整體、局部和全局、近期和長遠、宏觀和微觀、發展和利益之間進行充分的協調和結合。這是市場機制本身無法承擔的，況且市場缺陷是導致發展不能持續的因素之一，因此，可持續發展戰略的實現需要強化政府的職責。

為了適應這一需要，新修訂的《環境保護法》最大的亮點之一是強化了政府的環保職責，政府成了名副其實的環境保護第一責任人。而政府環保責任總體上可歸結為一個責任，就是“政府對環境質量負責”。具體體現在一系列的環境保護職責權限，如從宏觀決策上考慮環境影響、保證環境目標的實現，制定和完善環境質量指標和標準體系，保障環保建設投入，組織城市環境建設及環境整治，進行環境保護方面的協調，提供環境保護服務，分配環境容量資源和保護公民環境權等。政府必須首先帶頭履行職責，做好自己的份內事，接下來，嚴格執法，督促單位和個人落實環境保護義務。

企業是經濟活動的主體，也是造成環境污染和破壞的主體，長期以來，由于企業社會責任感的缺失，加上環境違法成本低、守法成本高、執法成本高等不正常的社會環境，使得企業環境違法現象普遍。新的《環境保護法》通過加重環境違法責任，大大增加了違法成本，環境執法機構和司法機構必須嚴格執法，用盡法律賦予的手段和機制，迫使企業走上可持續發展的道路。

當然，無論是市場還是政府，在環境保護方面都有可能失靈。政府容易被污染企業拉攏腐蝕，在決策和監管中與污染企業結成同盟。這時只有賦予社會公眾對抗損害公共利益的行為，才能糾正政府和企業的違法行為，保障公眾依法參與到環境事務中來也是保障可持續發展的不可或缺的重要措施。