水權(quán)交易提速

趙雪濤

“通過行政手段簡單分配的水權(quán)并不具備合理的經(jīng)濟價值，也意味著它根本不具備交易的最基本條件?！?/p>

上世紀80年代末，張藝謀主演的電影《老井》中有這樣一幕：兩個村民為了爭一口井打得頭破血流。

在北京環(huán)境交易所總裁梅德文看來，這是比較原始的水權(quán)交易模式，即通過暴力實現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓?！艾F(xiàn)在是法治社會，可以通過法律法規(guī)獲得水權(quán)，也可以通過市場機制獲得水權(quán)?！?/p>

在制度引導(dǎo)方面，十八屆三中全會明確提出要推行水權(quán)交易制度。十幾年來，水權(quán)交易的探索從未停息；今年，水權(quán)交易的試點范圍還將擴大。

水權(quán)概念

2014年1月，為推動水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅，水利部出臺了《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》。其中，“建立健全水權(quán)制度和水價機制”被列為十大重點改革任務(wù)之一。

水資源是關(guān)系到國家安全的戰(zhàn)略資源，但一直以來，水權(quán)及水權(quán)交易的概念在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未統(tǒng)一看法。

一般來講，水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。我國水法明確規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。為適應(yīng)不同的使用目的，可以在使用權(quán)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)用水權(quán)、開發(fā)權(quán)等。其中最重要的是水資源的使用權(quán)。

而所謂的水權(quán)交易，是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓，這需要通過交易市場完成。

早在2005年，國務(wù)院就將國家水權(quán)制度建設(shè)作為重點內(nèi)容，多次列入年度深化經(jīng)濟體制改革工作意見。2006年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”。

“水權(quán)交易屬于水資源市場改革的重要內(nèi)容，是按照水資源市場化配置的改革方向。水權(quán)交易制度是利用市場機制保護水資源、建設(shè)水權(quán)市場和完善水價格機制等目標的重要制度設(shè)計，三中全會為建立水權(quán)交易制度提供了重要指引?！泵返挛谋硎尽?/p>

他同時透露，經(jīng)過幾年發(fā)展，我國已經(jīng)初步完成了水所有權(quán)分配制度、水使用權(quán)管理制度等。在水所有權(quán)和水使用權(quán)分配完全實現(xiàn)后，社會將面臨水權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要，但目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓的案例還很少。

先行試點

與中央政策相對應(yīng)，水權(quán)交易試點工作在各地陸續(xù)推進。2014年1月2日，內(nèi)蒙古宣布在總結(jié)過去十年水權(quán)轉(zhuǎn)換試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，率先實施跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點。

1月8日，北京、天津、河北等地十余個環(huán)境交易機構(gòu)在北京共同發(fā)起成立“中國環(huán)境交易機構(gòu)合作聯(lián)盟”， 以碳交易為起點，逐步在排污權(quán)交易、節(jié)能量交易、水權(quán)交易等更廣泛的環(huán)境交易領(lǐng)域加深合作。

1月13日，湖北全省水利局長會議提出，2014年在3個縣開展水權(quán)交易試點工作。

其實，早在2000年，浙江省金華市的東陽和義烏就簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，被視為中國水權(quán)交易第一案。

東陽和義烏同在錢塘江支流金華江一帶，二者處于上下游的相對位置。

東陽市水資源相對豐富，市內(nèi)的橫錦水庫具有約5000多萬立方米的市外供水潛力。作為中國小商品集散地的義烏，在上世紀90年代經(jīng)歷了經(jīng)濟的高速發(fā)展期，建起若干全國小商品市場后，常住人口急劇膨脹，形成用水資源緊張的局面。

在醞釀了5年后，東陽和義烏于2000年11月24日簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議。義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9（寓意長久）萬立方米水的使用權(quán)。

在一些專家看來，這種水權(quán)交易形式屬于區(qū)域間水庫向城市轉(zhuǎn)讓水權(quán)，它的意義是為加快義烏城市化進程提供了有力支撐。

農(nóng)業(yè)向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)則屬于行業(yè)間水權(quán)交易模式，典型案例是寧夏從2003年開始實施“投資節(jié)水，轉(zhuǎn)讓水權(quán)”措施。

寧夏靈武電廠率先參與了這一用水制度改革。根據(jù)水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議，電廠投資4000萬元用于寧夏引黃灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉渠改造，企業(yè)每年可獲得1440萬立方米的用水指標。

在甘肅省張掖市的臨澤縣和民樂縣，則出現(xiàn)了另外一種水權(quán)交易形式——農(nóng)民間水票交易。當?shù)剞r(nóng)民如果超額用水，需通過市場交易從水票節(jié)余者手中購買，價格也是“隨行就市”。

通過調(diào)研分析，有專家將過去十幾年間的水權(quán)交易總結(jié)出三個特點：從空間上看，主要分布在我國北部內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、新疆，東部發(fā)達地區(qū)的浙江、福建和廣東也有少量交易案例；從時間上看，水權(quán)交易實踐一直都沒有停止；從類型上看，主要有農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)、區(qū)域間水庫向城市轉(zhuǎn)讓水使用權(quán)、農(nóng)民間水票交易、政府向企業(yè)有償出讓水權(quán)等四種。每種交易類型其交易主體、客體、方式、價格等各有特點。

爭議與難點

梅德文認為：“只有總量控制下的配額交易模式是比較規(guī)范的水權(quán)交易市場，這一模式已被國內(nèi)外的碳市場證明是可行的，但目前國內(nèi)還沒有這類水權(quán)交易的案例。其他水權(quán)交易模式的最大問題都是市場化程度不高，難以起到價格發(fā)現(xiàn)功能，也很難實現(xiàn)資源配置的宏觀政策效果。”

與梅德文看法相同，清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤認為，市場交易的前提是交易物具有經(jīng)濟價值?，F(xiàn)在國際上普遍流行的碳交易，之所以能夠廣泛推行，是因為用來交易的二氧化碳排放指標是交易者通過管理、技術(shù)等手段真正“節(jié)省”下來的，具有真正的市場價值，且這種交易有嚴格的標準和認證管理體系。與之相對比，通過行政手段簡單分配的水權(quán)并不具備合理的經(jīng)濟價值，也意味著它根本不具備交易的最基本條件。

談及義烏東陽模式，傅濤認為，嚴格意義上講，雙方交易的不是水權(quán)，而是水利工程的跨界服務(wù)?！八畽?quán)屬于國家，地方政府怎能交易呢？”

事實上，水利部早在2005年就發(fā)布了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，在一定程度上促進了水權(quán)交易發(fā)展，但是水權(quán)交易市場一直沒有真正建立起來。

“主要原因是對水權(quán)交易制度的研究和認識都不夠，對水權(quán)交易的模式?jīng)]有形成統(tǒng)一認識?！?梅德文認為，目前氣候變暖和水資源危機的加劇，對國內(nèi)水權(quán)交易發(fā)展形成了倒逼，社會各界逐漸認識到水權(quán)交易市場的優(yōu)越性，且環(huán)境交易理論和環(huán)境交易機構(gòu)也發(fā)展起來，開展水權(quán)交易的時機日趨成熟，但是執(zhí)行中卻有兩個難點。

“首先，市場在水資源配置中的作用發(fā)揮不夠。一是水資源微觀配置環(huán)節(jié)主要依賴行政手段；二是市場在水權(quán)交易環(huán)節(jié)作用發(fā)揮不足；三是政府在向取水戶配置水資源環(huán)節(jié)尚未引入市場機制；四是缺乏水權(quán)交易平臺。其次，配套的基礎(chǔ)工作弱。一是水量分配尚未全面推開；二是取水許可制度落實尚不到位，水權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)還沒有分配到每一個經(jīng)濟實體；三是水資源管理能力薄弱，包括水資源計量、監(jiān)測、核查、報告等體系都不具備?！泵返挛恼f。

理想市場

如何解決目前的水權(quán)交易問題，梅德文援引了美國和澳大利亞的案例。

美國各州擁有自己的水法和水權(quán)制度管理體系。美國西部水資源緊缺，為保護原用水戶利益不受侵害，州政府采用了水權(quán)優(yōu)先占用體系，規(guī)定了“先占用者先擁有，擁有者可轉(zhuǎn)讓，不占有者不擁有”等一系列界定原則。

澳大利亞的水權(quán)交易分為臨時交易和永久交易。臨時性水權(quán)交易價格較低，永久水權(quán)交易意味著部分或全部水權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓。澳大利亞采用政策法規(guī)與買賣合同相結(jié)合的方法來實現(xiàn)水市場交易，在每個州的水法中都對水權(quán)交易程序和買賣合同中的有關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定。

在我國，不久前，內(nèi)蒙古專門組建了自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心，并且依托這一交易平臺，開始在黃河干流流經(jīng)盟市之間試點水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

“總結(jié)起來有兩類水權(quán)可交易，一是基于配額的水權(quán)，二是基于項目投資增加了水資源供給從而獲得的水權(quán)?！泵返挛恼f，內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心作為中央對手方，是交易市場的唯一做市商，統(tǒng)一收儲水權(quán)，并對外轉(zhuǎn)讓，保證了水權(quán)交易的流動性，這一制度設(shè)計很有創(chuàng)新性。

對于近年來的這些試點工作，水利部水資源司司長陳明忠近日表示，今后將進一步擴大水權(quán)交易試點范圍，在水資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，制定地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶之間的水權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，推動建立水權(quán)交易平臺，加強水權(quán)市場監(jiān)管。

“最終應(yīng)該建立統(tǒng)一的水權(quán)交易市場。一是區(qū)域統(tǒng)一，促進水資源跨區(qū)域配置；二是交易產(chǎn)品統(tǒng)一，將配額水權(quán)、節(jié)水項目的節(jié)水量、可再生水量、海水淡化水量等規(guī)范為一個標準的交易產(chǎn)品，這樣才可以將不同用途的水、不同行業(yè)的水統(tǒng)籌起來；三是建立全國統(tǒng)一的水權(quán)交易所，形成全國性的水資源價格形成中心，為國家提供決策依據(jù)?！?/p>

在梅德文心中，這是水權(quán)交易的理想未來。endprint