重建防御論的國際法考量
——以對失敗國家的憲政重建為視角

黃德明 李若瀚

一、重建防御論：一種新的民主和平論

重建防御論是進入21世紀之后，由美國學者提出并逐步被發展起來的一種國家安全理論。該理論通過在恐怖主義與專制制度之間建立必然聯系，將國際社會的和平穩定同失敗國家的安全威脅掛鉤，從而得出須在失敗國家實施重建以建立民主制度的結論。重建防御論的基本觀點有三：第一，專制制度是產生恐怖主義的溫床，生活在專制制度之下的人們更容易采取極端手段發泄自身的壓抑與不滿，專制統治者則更傾向于采取極端方式實施其國家的對內對外政策，因而，恐怖主義行為方式(不管是內部的還是外部的)也更容易得到這些國家的支持；第二，實施憲政是消除恐怖主義的良藥，因為憲政旨在實現對國家最高權力的制約，通過人民治理模式，人民可以實現自身的權利和自由，統治者也不能輕易做出戰爭的決定，對人民負責的政府絕對不會支持恐怖主義，而是反對之；第三，對專制國家進行憲政改造是實現國際社會和平穩定的方式，在那些專制的失敗國家對國際社會造成安全威脅之前對其國家機制進行民主化改造被認為是一種積極的防御措施，為實現世界和平與穩定，對一些持極端主義的失敗國家實施外部干涉是被允許的，必要時可以通過武力手段促使其發生政權更迭[1](P1)。

重建防御論延續了民主和平論的基調，后者認為非民主國家之所以動輒使用武力，不僅僅是因為該國做出戰爭決策的政治精英存在問題，更根本的原因是該國國家機器中的權力制約機制存在問題，因此，要從根本上消除戰爭，就必須從這些國家的“民主化”入手[2](P5～9)、[3]。在民主化的推進方式上，重建防御論比民主和平論走得更遠。民主和平論實際上并不贊成采用極端方式強制推行民主，但重建防御論則以“反恐”為切入點，極力強調擁有大規模殺傷性武器的國家與恐怖主義結合對世界和平造成的威脅，進而認為國際社會成員有責任對支持恐怖主義的國家采取措施，以防止其對國際社會和平可能造成的嚴重危害，必要時可以使用武力實現失敗國家的政權更迭，并對其進行憲政重建[4](P135)。

在外部干涉問題上，雖然重建防御論試圖給武力干涉披上主動防御的外衣，強調重建是最好的防御，但它本質上仍是一種先發制人的理論。重建防御論通過強調恐怖主義與失敗國家專制制度之間的關聯，來證明干涉國通過外部軍事行動實現失敗國家的政權更迭與憲政重建的合理性與正當性。該理論的缺陷在于，它將外部干涉的合理性與采取軍事行動的必要性混為一談，認為只要對失敗國家的外部干涉具有緊迫性，武力干涉就可以作為一種隨時可采取的手段。這一推論因忽略了國際法對國家對外實施武力干涉的特殊限制，而未能提出干涉國采取外部軍事措施的必要條件和確定標準，這就造成了該主張的主動防御缺乏國際法的支撐，甚至違背了國際法禁止使用武力或以武力相威脅的基本原則。

同時，以防止恐怖主義威脅為由對一國采取軍事行動的必要性，以及實施憲政重建能否起到消除恐怖主義的效果都是值得懷疑的，重建防御論的這些論點都是建立在恐怖主義與專制制度結合的假設之上，但目前國際社會對上述狀態的形成并沒有較為一致的評判標準，這無疑就會造成一些國家為實現自身利益而對恐怖主義標簽的濫用。同樣，在重建防御論的理論框架下，外部干涉者采取強制措施的真實目的是無法證明的，其強制推行憲政重建的方法，包括必要時使用武力的主張，不僅在實質上擴大了國家使用武力的范圍，也會導致一些國家對使用武力權力的濫用。如2003年，美國宣稱伊拉克正在生產大規模殺傷性武器并與恐怖組織暗中勾結，已經對美國和國際社會的安全構成嚴重威脅，進而發動了伊拉克戰爭并推翻了薩達姆政權，但戰爭結束后，在伊拉克境內卻未發現美國宣稱的大規模殺傷性武器[5](P1～6)，當被嚴重夸大的國家恐怖主義威脅被真相戳穿之后，不僅是美國政府在國際社會中的信譽度受到質疑，其提出的先發制人理論也遭到國際社會的一致批評和反對。先發制人理論的危害在于，它將一個國家的道德標準置于國際社會通行的國際法律規范之上，從而為國家在缺乏確鑿證據的情況下濫用或使用武力創造了條件。重建防御論也是如此，如果一個國家僅憑一些莫須有的論斷就可以借助恐怖主義威脅對別國實施外部干涉，那么這種權力給國際社會帶來的威脅遠比恐怖主義本身要大得多。

二、憲政重建之決定：民主化與自決權之悖論

不管是以提高民主和人權或者是以防止恐怖主義為借口而使國家擁有實施外部干涉的權力都是存在很大風險的，重建防御論不僅存在邏輯上的缺陷，同時也不能為國家通過軍事手段在其他國家強制推行民主制度提供合法依據。但不能回避的一種情況是，一些有爭議的外部軍事干涉行動已被實施，并造成了不可逆轉的后果，在討論軍事干預的真實目的已無助于改變現狀時，重建防御論又重新煥發了生機。此時，干涉國在實施外部干涉之后做出憲政重建的決定，無疑會使其之前的干涉行為顯得更加正當；相反，如果干涉國在干涉行動結束后放棄在被干涉國推行民主政治，則反證了其之前實施的干涉行為的非法性。因而，不論是從加強干涉國干涉行為的合法性方面，還是為了抓住對失敗國家進行重建的契機，重建防御論主張干涉國在實施外部干涉后須對失敗國家實施憲政重建。

重建防御論強調，對失敗國家進行憲政重建的目的，旨在追求建立一種良好的憲政秩序，以幫助這些國家的人民實現其民主權利和自由，因而，憲政重建實際上是國際社會成員幫助失敗國家人民實現其民族自決權的一種方式。重建防御論的上述論調看似合理，但其實際上隱含的一個預設前提是西方的民主制度優于其他任何政體。在該理論框架下，國際社會成員幫助一個國家人民實現權利和自由被等同于幫助他們建立民主制度。但不容否認的是作為一種平行結構的國際社會，它允許國家在該構架中采取多元化的政治體制，在國家制度的選擇問題上，實行憲政與否都可以被認為是國家自由意志的表現，而重建防御論鼓吹的民主化實際上是反多元化的。

在做出憲政重建決定的問題上，重建防御論將民主化的主張等同于一種先驗性的結論，這與國際法確立的民族自決原則是相矛盾的。國際社會在民族自決問題上已形成較為一致的共識，并在國際實踐中確立了民族自決權，《聯合國憲章》明確要求“要以尊重人民平等權利和自決權為基礎發展國際間的友好關系”，其后《給予殖民地國家和人民獨立宣言》確立了民族自決權作為被壓迫民族和人民的一項基本權利。《經濟、社會和文化權利公約》與《公民權利和政治權利國際公約》中都明確了賦予被壓迫民族實現其民族自決的權利，該權利允許“人民有權決定其政治地位”[6](P124～125)。重建防御論將“人民決定其政治地位”狹隘地理解為只能依靠建立民主制度的方式實現，甚至包括通過外部干涉手段強制推行民主制度，這顯然與作為民族自決核心價值的自由選擇權利是相悖的。因為，雖然“政治地位”這個概念本身包含了建立民主機制的可能，但它并不禁止國家基于人們的意愿作出非憲政性的制度安排。民族自決權被賦予人民，意味著國家應根據人民的需要選擇適合的政治制度，不管是民主制度還是非民主制度。但重建防御論將民族自決權簡化為民族在實現自決時除了民主制度之外沒有其他選擇，這顯然剝奪了民族自決權賦予人民的自由選擇權利。即便與非民主制度相比民主制度在某些方面具有優越性，但任何國家也不能因而將這種制度強加給其他國家或民族，這顯然違反了國家主權原則和不干涉內政原則。而在國際實踐中，憲政重建也并不一定必然導致和平結果的產生，特別是在非洲或南美一些缺乏民主基礎的國家和地區，實施憲政也并不能改變當地的戰亂狀態[7](P119)。

另一方面，干涉國在實施外部干涉后，是否對被干涉國實施憲政重建也應遵守“戰后法”的基本要求，“戰后法”的相稱性原則要求在沖突后階段，各主體的行為都應使其階段性目標與實現持續和平之目標相稱，最大限度地保障其行為與持續和平目標相一致。因此，在該原則的要求下，憲政重建的實施也應當與實現該地區的和平與穩定目標相一致。但如果遇到做出憲政重建決定會產生不利于該目標實現的情況，“戰后法”的相稱性原則就要求不予實施此類決定。國際社會也有類似實踐，如1991年的海灣戰爭結束后，聯合國并沒有對實施侵略的伊拉克進行重建，仍保留了薩達姆政權在伊拉克的統治，該決定的做出主要是考慮到，推翻薩達姆政權可能造成的伊拉克政治局勢動蕩會危及海灣地區的和平[8](P111)。因而，重建防御論關于在外部干涉后必須對失敗國家實施憲政重建的論點不論是在國際法上還是在國際實踐中都缺乏支持，如果允許該理論因法律基礎不足轉而尋求道德借口則具有很大的危險性和危害性。

三、憲政重建之發起：主導權與當地所有權之悖論

在由誰主導憲政重建的問題上，重建防御論主張由干涉國掌握失敗國家憲政重建的主導權。該理論認為，就被干涉國的情況來看，一方面專制國家的政治精英本身不會愿意主動約束其專制權力，而長期生活在專制制度之下的人民也缺乏構建自己國家憲政的能力，因而在這些國家內部并不具備主導自身憲政重建的條件。而就干涉國來看，他們具備了主導憲政重建的有利條件：首先，干涉國實施外部干涉行為的目的，是通過實現失敗國家的民主化改造以消除其對國際社會產生的安全威脅，因而，干涉國推進民主化的目標是十分堅定的；其次，干涉國既然以憲政重建為目的實施了干涉行為，就必然會對其干涉行為負責，其保證憲政重建順利進行的決心也是十分堅定的；再次，通常情況下，實施外部干涉的國家都是民主國家，且其民主機制相對比較健全和完善，由民主國家主導憲政重建更符合民主化思路。

不難看出，在憲政重建的主導權問題上，重建防御論的觀點再一次反映了它將西方民主模式作為普世性價值的觀念。在該理論框架下，干涉國以解放者的姿態將憲政作為他們給予失敗國家人民的一種制度恩惠。在進行制度選擇時，它沒有考慮民主制是否為當地人民所接受，也沒有考慮這些國家是否具備建立憲政的社會和法治基礎，由民主國家主導憲政重建最直接的目的，是為了斷絕非民主觀念對國家重建可能產生的影響，從而順利實現在失敗國家推進民主化改革的效果。因此，由干涉國掌握失敗國家憲政重建主導權的觀點，本質上反映了重建防御論用民主制度具有先天優越性的判斷代替了被干涉國人民的自由選擇，它允許干涉國以人民解放者自居又反過來強制人民選擇民主制度的做法本身就是自相矛盾的，同時也與國家重建的當地所有權要求相違背。

在戰后重建問題上，無論是國際實踐還是國際習慣法都賦予干涉國參與失敗國家重建的權利。“戰后法”的能力建設原則要求“國際社會在沖突后階段應幫助沖突國建立可代表其人民根本利益之合法政府，任何行動及措施，包括建立機構和法制，都應以有助于增強(至少不能減損)該政府自身消除潛在安全威脅、維持持續和平之能力為歸旨”[9](P94～95)。該原則明確了干涉國對失敗國家重建的參與權，但擁有參與重建和幫助重建的權利并不意味著干涉國可以獲得失敗國家憲政重建的主導權。而實際上，干涉國掌握憲政重建主導權的主張同能力建設原則中對“當地所有權”的要求是相悖的。基于建立維持持續和平能力的目的，能力建設原則要求在國家重建問題上最大程度地實現“當地所有權”，即占領當局在最大程度上向能夠代表該國人民利益的政府移交國家事務的管理權，只有以實現“當地所有權”為目的的國家重建行為才能獲得合法性依據，而通過軍事占領、政治壓迫或經濟脅迫的方式在其他國家強制推行國家重建的行為則明顯違背“當地所有權”要求。在國際實踐中，國際社會也不認可將憲政重建主導權交由干涉國的做法。以伊拉克重建為例，雖然聯合國第1546號決議認可了美國主導下建立的伊拉克臨時過渡政府的存在，但同時要求作為干涉者的聯軍臨時當局應向伊拉克臨時政府移交主權。

在“保護的責任”被提出后，由干涉國主導憲政重建的主張似乎又找到了新的理論依據。“保護的責任”主張，當一國政府無力在本國避免大屠殺、戰爭罪行、種族清洗以及反人類罪行時，國際社會可以行使保護的責任對該國進行干涉，“保護的責任”不僅包括“作出反應的責任”，還包括對該國進行“重建的責任”[10]。重建防御論主張，這些國家之所以發生大規模人道主義災難，其根源在于他們缺乏法律和民主機制，為防止該國經濟、政治及社會狀況惡化，并對該地區國際社會安全造成威脅，干涉國不但有責任基于保護的目對其實施外部干涉，而且有義務基于“重建的責任”對該國實施重建，此時，由干涉國主導重建進程是“保護的責任”的必然要求。以“保護的責任”作為重建防御論理論支撐最大的問題在于，“保護的責任”僅屬于一種政治性的倡議，而不具有國際法或者國際實踐上的效力。該理論本身也存在很大爭議，特別是，作為其支柱之一的“重建的責任”其內涵和外延都十分模糊，比如，其“重建”是否包含憲政重建？采取外部措施的標準和限度是什么？重建應通過何種方式(援助、指導還是托管)？誰(聯合國、干涉國還是被干涉國的政治實體)在重建中處于主導地位？這些問題都是不明確的。因而，即使是在發生人道主義災難的國家，“保護的責任”也不能為干涉國主導憲政重建提供更充分的依據。

四、憲政重建之實施：推進改革與維持現狀之悖論

在憲政重建的實施問題上，重建防御論主張，為了能夠更有效地實現被干涉國的持續和平，干涉國應采取一些積極的恢復和平措施，如懲罰犯罪、維持治安、經濟改革等行動，以使被改造國家的社會狀況迅速恢復穩定，進而通過對國家機器的民主化改造在該國逐步實施憲政。此時，作為憲政重建主導者的干涉國須在沖突國維持一定數量的軍事力量為后盾，以維護該國的社會穩定，并防止民主化的倒退。總的來說，在此問題上，重建防御論贊同以軍事力量為依托的重建策略，允許干涉國在軍事行動結束之后對被干涉國仍然保持一種實質上的軍事占領的狀態。

誠然，在國際實踐中，允許占領國對發動侵略戰爭的國家(例如發動第二次世界大戰的德意日等國)進行憲政重建，可以被視為一項已為國際社會成員普遍接受了的國際習慣法規則[11](P111)。但除此之外，允許占領國在武裝沖突結束之后對被占領國實施憲政重建的觀點，與傳統武裝沖突法的基本規范是背道而馳的。武裝沖突法將占領國對被占領地區的管理職權限制在一定的期間和區域范圍之內，不論外部干涉行為是否以憲政重建為目的，只要在沖突后重建階段存在軍事占領，占領國實施的行為就必須受到武裝沖突法的約束。海牙第四公約第43條規定“當占領者事實上行使原統治當局權力時，除非特殊情況，占領者應盡全力恢復和保證該地區的公共秩序與安全，同時遵守該地區已生效的法律。”根據該條規定，對于被占地區在被占領時已經生效的法律機制，占領國有維持現狀的義務，不得輕易加以變更或廢除，該規定也被稱為“維持現狀原則”。日內瓦第四公約第64條規定了“維持現狀原則”的例外情況，即“占領地之刑法應當繼續有效，但遇該項法規構成對占領該國安全之威脅或對本公約之施行構成障礙時，占領國得以廢除或停止”。該例外情況是，維持該法律將對占領國的國家安全構成威脅，或者該法律會對實現公約戰時保護平民之目的造成妨礙，除此之外，占領國必須遵守“維持現狀原則”。顯然，以建立民主制度為目的外部干涉并不符合日內瓦第四公約第64條的例外情況。而且，允許占領國“不遵守已生效的法律”與允許占領國對“既存法律進行改革”并不相同，更不能將其等同于允許占領國實施憲政重建。也就是說，武裝沖突法容許占領國在一定情況下廢除或中止被占領地區的某項法律，卻沒有賦予占領國在被占領國發起并實施憲政重建的權力。因此，重建防御論主張的，在外部干涉行動實施后，可以以軍事力量為依托強制推行憲政重建的觀點，同武裝沖突法中的“維持現狀原則”是相悖的。

在憲政重建的實施問題上，重建防御論傾向于將憲政重建結果的成敗作為實施憲政重建的合法性依據。重建防御論認為，憲政重建從決策到實施是一個持續的過程，那些通過外部干涉手段加以推進的憲政重建，只要其推進民主化的目標是明確的，實施憲政重建的目的是正當的，即使一些干涉者實施的外部干涉行為的合法性存在瑕疵，但如果憲政重建的最終結果以及對失敗國家的民主化改造被證明是成功的，那么外部干涉措施本身存在的瑕疵就不能否定對失敗國家實施憲政重建的合理性和正當性，而憲政重建的成功又會起到增強外部干涉措施合理性和正當性的效果。因而，在重建防御論的理論框架下，推行憲政重建的決定、方式、過程以及結果之間的合理性和正當性是相互關聯、相互影響的，其每個環節中實施的相關措施都會對其他環節的合理性和正當性產生增強或者弱化的效果。但總體上，相對于重建過程和行為方式而言，重建防御論認為重建結果對于憲政重建來說更為重要。

而從法律維度上看，憲政重建的決定、方式、過程和結果之間的合法性不會、也不能產生相互影響。國際實踐表明，憲政重建決定的合法性與其最終成敗沒有必然聯系，例如聯合國在索馬里的維和行動，是以1993年索馬里全國和解會議達成的和解協議、1994年索馬里各政治組織領袖宣言以及聯合國安理會第923號為決議為基礎的，可以說該次行動的合法性毋庸質疑，但該行動卻最終以失敗而告終[12](P115～123)；而推進憲政重建方式的合法性與憲政重建的結果之間也沒有必然聯系，例如美國在2003年伊拉克戰爭之后在伊拉克推行的憲政重建，就其總體效果來看是比較成功的，但美國通過武力推翻伊拉克政權，并在伊拉克重建過程中干涉伊拉克內政的做法卻被認為是違反國際法的[13](P2298～2299)。事實上，在憲政重建各個環節合法性之間建立相互關聯的做法是十分危險的，如果憲政重建的結果可以作為增強重建本身合法性和正當性的依據，這無疑會促使那些試圖改變他國政治體制的國家濫用使用武力強制推行別國憲政重建的權力，只要他們認為其重建的結果可以彌補合法性的不足，這種傾向對維護國際社會的和平與安全是十分危險的。

另外，單從憲政重建的實施本身來說，重建防御論強調其建立應當遵循西方的立憲模式，這種論點也是有問題的。因為不同的國家具有不同的社會基礎和歷史文化，即使一些國家需要并決定進行憲政建設，他們通往憲政的道路或者說其實施憲政的方式也可以是各異的。構建國家憲政的方式不應遵循某種固定的模式，因為國際社會中存在的任何立憲模式都不是普世性的。在國際實踐中，不同的國家其憲政重建的方式也是不同的，如二戰之后的德國其施行的是一種自下而上的建構方式，日本則與之相反，采取了一種自上而下的憲政重建過程。而在非洲以及南美洲的許多國家，他們在推翻殖民統治之后卻實施了形態各異的軍事獨裁統治，重建防御論也并不能否認這些政權組織模式在其建立后很長時期內，確實起到了維護國內穩定與地區和平的實際效果。無論如何，國家做出維持現狀或是推進改革的決策都應基于國家的內生訴求，允許通過外部干涉方式強制推行憲政重建的論點是存在問題的。

綜上分析，重建防御論并沒有脫離民主和平論的窠臼，它仍認為西方已確立的民主制度具有普世性的價值。但該理論所提出的在一國實施憲政就能消除恐怖主義的推理是錯誤的，相比政治體制，貧困、宗教沖突、種族矛盾以及意識形態對抗都更容易導致恐怖主義滋生。該理論提出在世界范圍內推廣民主制度可以實現國際和平的推論也是有問題的，國家間的沖突與他們是否實行民主制度沒有必然聯系，國家行為的基本出發點仍是國家利益，顯然民主制度的推廣并不能消除沖突根源。該理論提出的，允許通過一切必要方式甚至使用武力以推進憲政重建的觀點，實質上是一種先發制人的理論。而其由干涉國主導憲政重建的思路會造成一些國家通過強權推廣其民主模式的危險。國際實踐也表明，憲政重建實際上并不總能起到消除恐怖主義的效果。因此以重建防御論作為國家安全戰略的指導理論并付諸實踐必然會產生十分嚴重的不良后果。特別是當前階段，國際法依然未擺脫其軟法性質，一些違反國際法的行為并不一定會受到制裁或得到糾正，憲政重建作為對一國具有重大影響的事實行為，如果該決定已經做出并付諸實施，即使其本身合法性存在問題，對既成事實的修正也勢必對該國的安全和穩定造成嚴重影響。因而，以重建防御論為指導的國際實踐無疑會導致更多違反國際法的行為發生，這無疑會造成國際法律虛無主義的泛濫。總的來說，重建防御論非但無助于維護國際社會和平與發展，反而是有害的。