探析構建我國財政橫向轉移支付制度

●李波 宋尚恒

探析構建我國財政橫向轉移支付制度

●李波 宋尚恒

一、我國橫向財政轉移支付現狀

橫向財政轉移支付最早的設計思想是由布坎南（1950）提出來的。他認為，基于財政公平的角度，財政政策工具應該要使每一位具有平等地位的居民均能享受平等的財政待遇。馬斯格雷夫（1959）將這一思想稱為橫向均衡原則。這一原則的核心內容就是要實現各地基本公共服務均等化，就是要保證各個地區一些最基本的公共服務水平，例如行政事業管理、教育服務、衛生服務、醫療服務等。布坎南和其他一些經濟學家認為，聯邦政府可以依據地理環境的差異設置差別稅率，以達到居民稅收公平化、地區補助均等化的目的。約翰格拉漢（1963）認為，由于公共商品與服務具有非競爭性和非排他性，會造成外部性問題，所以均衡性轉移支付的意義尤為重要，這一制度安排有利于矯正外部性。

縱觀世界各國財稅政策的發展，德國、加拿大以及澳大利亞等國家進行了較早的橫向轉移支付政策實踐，尤其是德國的橫向轉移支付制度最為完善。而我國橫向財政轉移支付制度現狀，不容樂觀。

（一）同級政府間橫向轉移支付制度立法仍處于空白狀態

我國1994年實施的分稅制比較強調從上到下的縱向轉移支付，而對同級政府間的橫向轉移支付至今未能設計出一個付諸實施的操作范式。實踐中地方政府迄今未能探索建立規范化、法治化的橫向轉移支付制度。

（二）“對口支援”等類似政府間橫向轉移支付實踐的探索

雖然我國至今沒有建立規范化、公式化橫向轉移支付制度，但中央始終要求和鼓勵省際的對口支援活動，而且這樣具有橫向轉移支付性質的“對口支援”活動始終存在。最早可以追溯到1978年地方政府互助方案，方案形成了對口支援伙伴省份，如北京幫扶內蒙古，廣東幫扶廣西，上海幫扶云南、西藏等。此后我國省與省之間的對口支援有了一定進展，雖然某些地方政府積極性不高，但是在中央政府強力主導下，發達省份“對口支援”落后地區的狀況始終存在。

2008年四川汶川地震后，中央發布《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，并迅速組織東部和中部共19個省市對口支援四川受災的18個縣市以及甘肅陜西受災嚴重地區2個，按照一省幫扶一縣的原則，衡量經濟實力和受災情況，合理配置資金，并規定對口支援期限以三年為計，每年支援的資金和物品不得低于支援省上年度地方財政收入的1%。實際上，這種對口支援就是橫向的財政轉移支付行為。

2009年以來，中央政府實施新一輪對口援疆計劃。3年時間19個對口援疆省市累計實施援助項目2378個，撥付援助資金248.6億元，其中75%以上用于民生建設，95%以上安排使用到縣（市）及以下基層。共引進對口援疆省市經濟合作項目2662個，已到位資金2580億元，占新疆區外經濟合作項目到位資金總額的68.2%。

改革的理性設計需要考慮“路徑依賴”，能夠長期存在的制度總有其合理性。對口支援制度就是一例。對口支援是在中國特色條件下作出的一種特殊制度安排和創舉，在均衡地區間財力差異、促進公共服務均等化、實現共同富裕的過程中發揮著重要作用，對促進國家的統一和各族人民的團結具有重大意義。但是我國自1978年對口支援模式正式實施以來，對口支援更多地表現為一種應急處理，還未能轉化為規范性、制度性安排，地區間經濟和財政發展不平衡的矛盾仍較為突出，同級政府間的橫向轉移支付至今未能設計出一個付諸實施的操作范式，當前亟須對口支援制度作用機理進行總結和評價，為我國橫向轉移支付法制創新提供依據。

（三）橫向轉移支付問題研究還不是很深入

我國學者探討了橫向轉移支付制度構建，對于橫向轉移支付產生的必要性和原因一般解釋為彌補橫向財政失衡、調節具有外溢性地方性公共商品的提供、實現一定的社會政治目標等，以上解釋都從一定角度正確地揭示了政府間橫向轉移支付產生的原因，但都未能從根本上與縱向轉移支付的產生原因相區分開來。

當前學術界關于我國對口支援制度以及橫向轉移支付制度的實踐、理論基礎及制度完善等方面的研究還不夠深入：一是對口支援的理論基礎并不扎實。諸多問題至今還沒有較令人滿意的答案，包括：為什么要在全國或一些地域內實施橫向轉移支付制度？在目前我國實施橫向轉移支付制度需要什么樣的條件？目前全國各省區在人財物力等方面對口支援西藏、新疆、汶川蘆山等四川震區的行為算不算是一種橫向轉移支付的行為？能不能把這種行為擴展至全國范圍內，形成整個東部地區對中西部地區的規范性轉移支付？等等。急需在分析政府間財政轉移支付制度基本理論的基礎上，吸收和借鑒發達國家同級政府間的橫向轉移支付行為在制度設計等方面的一些有益做法，提出新的研究見解。二是實證研究不夠深入和全面，現有研究一味強調加大對口支援力度，但對于各地為什么要承擔對口支援責任、承擔多大責任、采取何種補助形式最有效等沒有進行深入理論探討，現有政策建議缺乏足夠理論支撐。

二、我國橫向轉移支付制度模式的選擇

我國對口支援制度運行了30多年的時間，全國各省區對口支援新疆、西藏、汶川災區、三峽庫區壩區已經取得較好的示范經驗，可以為我國橫向轉移支付制度構建提供豐富的素材和經驗，為決策部門提供理論和經驗支持，具有重要的理論和現實意義。

建議我國轉移支付制度應采用縱橫交錯模式。在縱向轉移支付之余建立橫向轉移支付制度作為輔助，實行以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交錯的財政轉移支付制度。明確劃分省級以及省以下政府的橫向轉移支付責任，提供橫向轉移支付的有效形式等，進而把我國橫向轉移支付納入制度化、規范化的軌道，以逐步實現我國地方公共服務的均等化和縮小地區間財力投入差距，為建立我國規范的橫向轉移支付制度提供清晰的理性思路。

首先，中央財政壓力過大。雖然我國分稅制改革后中央財政能力大大加強，但我國的特殊國情決定了中央財政壓力非常之大。在解決地區間差距時，應當主要依靠縱向轉移支付方式。但是我國西部貧困省份數量多達12個，貧困地區面積占總省區面積的70%。中央政府僅僅靠單一的縱向財政轉移支付制度，不足以均衡東西部地區貧富差距，持續性大幅度增加縱向轉移支付資金數量有限，必須引入橫向財政轉移支付制度。

其次，政府的均等化目標。單純上下級政府間的財政縱向轉移支付形式容易顧及公平而偏廢了效率和優化資源配置等財政調控目標，不能很好地促進區域經濟發展和區位效率的提高，也不利于鞏固國家的統一和民族團結，需要建立全國性或特定區域內的政府間橫向轉移支付制度予以補充。長期以來，我國財政均等化的目標都是均衡上下級政府間財權和事權不平衡而留下的財政缺口。近年政府均等化目標將更加注重均衡區域，社會各個階層的均富。均等化目標的調整意味著政府將在現有縱向財政轉移支付制度下更加重視橫向轉移支付的調節作用。

第三，縱向轉移支付制度內在缺陷。縱向轉移支付的實施，會面臨轉移數額的確定缺乏科學依據、各地區的收入能力和支出水平核算不準等困難，造成各地橫向失衡嚴重。而橫向轉移支付具有資金轉移迅速、透明高等特點，建立橫向轉移支付彌補縱向轉移支付不足很有必要性。因此，在我國有必要引進橫向轉移支付模式，幫助解決地區間財力的不平衡和消除不同地區間財政地位的差異所造成的不公平。

當然，筆者認為，單一的橫向轉移支付制度也有缺乏必要的法律規范、透明度較低、穩定性差等缺陷，橫向轉移支付制度不可能成為我國唯一的財政轉移支付制度，只能作為縱向轉移支付的輔助制度。建議我國在短期內實行縱向的財政轉移支付，同時進行橫向轉移支付的試點實踐，最終過渡到縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。現階段構建這一制度，重點圍繞橫向財政平衡、促進區域合作、縮小地區差距的直接目標進行具體設計，從生態文明和主體功能區構建出發，還應加入對生態保護區、限制和禁止發展區的生態橫向財政補償要求，逐步過渡到公共財政能力或公共服務水平均等化作為現實目標。

三、亟待構建我國橫向轉移支付制度

（一）橫向轉移支付機制需要重新塑造，在中央政府協調下構建法制化、常態化的省之間橫向轉移支付流程、模式和機制

探索橫向轉移支付方式背后的運行機制及其動力，“從橫向轉移支付到合作共贏”是橫向轉移支付新的價值取向，橫向轉移支付應著眼于公平和效率的平衡。把發揮政府主導作用和調動社會力量有機結合起來，減少支援方與受援方在合作項目和合作方式上的盲目性，實現彼此功能上的良性互補和無縫對接。實施橫向轉移支付需要加速形成被援助地區內生機制，發揮其自身資源和產業優勢，不斷強化“造血”功能，把“輸血”和“造血”有機結合起來。

（二）建立橫向轉移支付項目的跟蹤協調制度

研究將我國更多地表現為一種應急處理的對口支援方式轉化為橫向轉移支付制度性安排，通過一套制度、標準和程序，以法律形式將橫向轉移支付關系固定下來，區分無償援助與有償援助的經濟協作，建立橫向轉移支付項目的跟蹤協調制度。

（三）建立橫向財政平衡基金

取消原體制補助及上解資金作為建立地區間橫向財政平衡基金的主要來源，再以各地人口數、地方一般預算財力為基金的撥付依據，能較好促進區域間的財政均衡。對當年達不到全國平均財力水平的省，通過橫向財政平衡基金給予補助。建議借鑒德國的“州際財政平衡基金”模式，建立一個獨立于中央和地方政府的專門的中央撥款委員會，具體操作由該機構進行。

（四）設立橫向資源（生態）補償基金

作為橫向財政轉移支付形式之一，橫向資源（生態）補償基金作用就在于，在資源（生態）服務關系密切的區域或流域（主要是中西部）內，由資源（生態）服務的受益地區（主要是東部）政府支付補償資金。具體而言，通過制定區域間稅收分配管理辦法，以解決目前東中西部區域間稅收分配所存在的問題，可采取受益地區政府與提供地區政府稅收共享或者稅收全額返還的方式作為基金補償方式。

此外，改善政府間橫向轉移支付穩定持續運行的環境和條件：實行徹底分稅制，各級政府尤其是各級財政在事權劃分范圍上的具體化、明晰化和法制化；規范、統一的政府預算體系；統計和國民經濟核算體系的協調和配合等。只有在以上條件得到滿足的基礎上才能建立規范的政府間橫向轉移支付制度。

（本文得到中南財經政法大學研究生教育教學理論研究課題〈2013JY15〉支持。）

中南財經政法大學財稅學院）