環境公益訴訟的糾結與期望

王燦發 中國政法大學教授，博士生導師，中國環境科學學會副理事長，中國環境資源法研究會副會長

環境公益訴訟的糾結與期望

王燦發 中國政法大學教授，博士生導師，中國環境科學學會副理事長，中國環境資源法研究會副會長

自2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過和發布新的《民事訴訟法》以來，該法第55條規定的環境公益訴訟主體問題就一直成為爭議的熱點。

先是最高人民法院的有關機構于2012年12月7日以“高民智”的名義在《人民法院報》發表了具有指導性質的文章--《關于民事公益訴訟的理解與適用》，將有關組織的范圍限定在符合4個條件的組織。同時還明確，單純以訴訟為業的組織提起的民事公益訴訟，和有關組織針對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區造成國家重大損失的行為提起公益訴訟索賠國家損失的，法院不予受理。

2012年8月31日，全國人大常委會關于《環境保護法修正案》（草案）一審征求意見稿公布。但該征求意見稿對社會廣泛期待的公益訴訟制度卻只字未提，因而遭到了各界的普遍質疑和反對。

2013年7月19日，全國人大常委會公布的《環境保護法修正案》（草案二次審議稿）雖然較一次審議稿有了很大改善，增加了關于公益訴訟的規定，但卻把公益訴訟的主體限定在中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。因而同樣遭到了民間環保組織和專家學者的質疑和反對。

人們不禁發問：為什么環境公益訴訟制度那么難建立？為什么環境公益訴訟的主體那么難確定？為什么非要將環境公益訴訟的主體范圍限制得那么窄？

以筆者多年對環境公益訴訟進行研究、參與相關的研討會、討論有關的立法所得的經驗，明顯地感覺到，相當一部分在立法方面有話語權的人士對環境公益訴訟具有一定程度的恐懼和擔心。

其主要擔心：（1）一旦環境公益訴訟主體放開，會導致濫訴，使人民法院應接不暇；（2）環境公益訴訟過多會導致行政機構和企業疲于應付，影響政府部門工作效率和企業效益，影響社會安定；（3）中國法治不夠發達，有關社會組織訴訟能力參差不齊，許多社會組織提起公益訴訟的能力不足；（4）公益訴訟是西方國家的產物，一旦放開會產生難以預料的政治后果。

不過，這些擔心果真有必要嗎？環境公益訴訟真的那么可怕嗎？

1.關于環境公益訴訟會導致濫訴的問題。

筆者認為，這種擔心完全是空穴來風。稍微有點法律和訴訟常識的人都知道，一起訴訟的提起，必須有明確的被告和相應的證據，如果缺乏基本的起訴條件，將難以立案。連訴訟程序都無法進入，也就不可能發生濫訴和人民法院應接不暇的問題。

從世界范圍來看，還沒有任何一個國家發生環境公益訴訟濫訴的情況。即使是在美國這樣公益訴訟（公民訴訟）主體資格放得很寬泛的國家，也沒有聽說有因濫訴導致法院應接不暇的情況。

從我們國家的現實情況看，由于缺乏法律傳統，大多數人視訴訟為畏途，甚至為了自己本身的利益都害怕到法院打官司，更不用說要為社會、公眾、子孫后代的利益去打官司。即使一些民間環保組織愿意為了公眾和社會的利益去提起訴訟，但由于人力缺乏、財源不足、能力有限，也不會出現大規模提起公益訴訟的情況。

云南昆明、貴州貴陽、江蘇無錫和海南省已經通過地方的規范性文件將環境公益訴訟的主體資格放得很寬，而且有的地方還設立了公益訴訟基金，可公益訴訟還是極少發生。這就是環境公益訴訟不可能導致濫訴情況發生的最好例證。

2.關于環境公益訴訟會導致政府部門和企業窮于應付，影響社會安定的問題。

眾所周知，設立公益訴訟制度的目的是為了鼓勵公眾參與，讓公眾去監督不履行環境保護法定職責的行政機構和違法排污、破壞環境的企事業單位，以彌補公權力監督不充分、不到位的缺陷。

如果行政機關、部門都能夠依法履行環境保護法定職責，企業都能夠嚴格遵守環境法律的規定進行生產經營，也就不會發生被訴的問題。如果行政機關不履行環境保護的法定職責，企業不遵守環境保護的法律規定，導致了環境污染和破壞，讓民間環保組織甚至公眾對其提起訴訟，降低一下他們違法的效率，又有什么不好呢？

至于環境公益訴訟會影響社會安定的擔心更是無稽之談。

現實情況正好相反。由于沒有公益訴訟的法定訴求渠道，我國相繼發生了反對廈門PX 項目建設的群體性事件、四川什邡反對鉬銅項目建設的群體性事件、江蘇啟東阻止排污入海的群體性事件等。這不僅造成了巨大的經濟損失，也嚴重地影響了社會安定。如果建立了公益訴訟制度，讓公眾有序表達訴求，通過法院來決定行政機關、建設單位是否遵守了法律的規定，就可以大面積減少類似的群體性事件的發生。

3.關于社會組織能力不足，無力提起公益訴訟的問題。

毋庸諱言，我國目前能夠在民政部門登記注冊的社會團體主要還是有政府背景的單位，大量的草根環保組織都是作為民辦非企業單位登記的。

根據中華環保聯合會的一項調查顯示，由政府部門發起組建的環保民間組織占49.9%，學生環保社團及其聯合體占40.3%，而真正由民間自發組成的環保民間組織只占7.2%。

同時，這些由民間自發組成的環保民間組織由于財力資源缺乏，很難吸引到特別有專業能力的人才。

然而，如果我們以此理由來否定環保民間組織提起公益訴訟、參與環境保護監督的權利，這無疑是阻塞了環保民間組織進一步發展的空間，讓其無法得到鍛煉和提高。如果我們一味埋怨其沒有訴訟能力，同時又不給其發展提高的機會，這無異于是強環保組織之難，反映的是根本不想發揮環保民間組織作用的心理。

只有給民間環保組織發揮作用的機會，他們才能提高能力，產生影響，吸引人才，發展壯大。

有的人，一方面擔心讓環保民間組織參與環境公益訴訟會導致濫訴，一方面又認為環保民間組織根本沒有能力提起公益訴訟，反映的是一種矛盾心理，但實質上反映的是對公眾參與環保的懼怕心理。

4.關于公益訴訟發端于西方國家能否學習借鑒和其政治后果問題。

公益訴訟，特別是環境公益訴訟確實是發端于西方。最早可以追溯到羅馬法，在羅馬程式訴訟中就存在著私益訴訟和公益訴訟之別。后來，在美國的《環境保護法》中規定了公民可以依法對違法排污行為或對未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟, 這一制度被稱為“公民訴訟”。

但是，我們能因為其發源于西方而就對其排斥嗎？

鄧小平1992年視察南方時曾對當地官員說過：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營方式、管理方法。”

環境公益訴訟制度作為工業發達國家應對環境污染和公害的一種制度和措施，是在其傳統的資本主義管控制度對污染和公害的防治都不太有效的情況下應社會公眾（也可以說是被統治階級）的強烈要求和不斷實踐的基礎上建立起來的。它更多地是反映了廣大勞動人民的要求和愿望，也可以說是人類創造的文明成果。

我們連股票、證券、無罪推定等這些明顯發源于資本主義的經濟和法律制度都可以引進和吸收了，對于有助于發揮廣大群眾保護環境積極性的環境公益訴訟制度還需要擔心什么政治問題嗎？

從另一方面說，我國《憲法》明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！比嗣裾莆諊覚嗔Φ闹匾w現就是，當人民發現政府及其有關部門和工作人員不按法律辦事、不履行其法定職責、企業和個人有違法行為時，可以通過法定的途徑糾正它，而不管這種不法行為發生在哪里，是否與自己的利益有直接關系。

公益訴訟就是實現“一切權力屬于人民”的重要形式之一。它也可以說是我黨長期以來形成“群眾路線”在環境保護法律制度中的具體貫徹。那些以環境公益訴訟制度發源于西方資本主義國家，運用不好會導致不良政治后果的擔心和議論，不是對環境公益訴訟制度的無知，就是根本不相信群眾、不愿意讓公眾在環境保護中發揮應有作用。

總之，環境公益訴訟作為公眾有序參與環境保護的途徑和方法，很有必要成為我國的一項環境保護法律制度。同時，對公益訴訟的主體范圍放寬一些，也并不存在過多的風險。所以，沒有必要過分擔心。

我國的《環境保護法》修訂和《民事訴訟法》的司法解釋都有望在今年出臺，其中都會涉及到公益訴訟的主體問題。筆者希望決策者能夠打消各種不必要的顧慮、疑慮和擔心，做出一個能真正鼓勵公眾參與、發揮環境公益訴訟作用的法律規定。

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