新環保法讓公益訴訟見到曙光

匡春鳳

新環保法讓公益訴訟見到曙光

匡春鳳

2014年4月，“史上最嚴格”的環保法修訂案歷經四審終獲通過。新環保法將于明年1月1日施行。

新法第五十八條規定：“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起訴訟?！杯h保公益訴訟主體有限放開，被稱為修法一大亮點。

目前，社會各界及民間環保組織對新法的關注度持續增加，新法實施后，哪些社會組織可以提起環境公益訴訟？是否會引發濫訴？民間組織和地方法院會面臨哪些挑戰？日前，中國政法大學污染受害者法律幫助中心在北京舉辦“環境志愿律師與環境NGO聯合行動公益研討會”上，部分法學專家、律師和NGO對上述問題進行了探討。

300 家左右社會組織可提訴訟

在環保法修訂過程中，備受社會關注的環保公益訴訟主體資格，也經歷數次調整。

2012年8月，一審時，“公益訴訟”未被列入審議稿。2013年6月，二審稿規定：“公益訴訟主體為中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。此條款與消費者權益保護法表述一致，將訴訟主體限定在一個較小范圍，在社會上引起了廣泛爭議。

2013年10月，三審稿限定為：“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且信譽良好的全國性社會組織。”

2014年4月，四審稿擴大到“設區的市級以上政府民政部門登記的相關社會組織”。

近日，民政部民間組織管理局副局長廖鴻撰文表示，目前各級民政部門登記的環境保護相關社會組織有6000多個，其中在國務院民政部門登記的有36個，在省級民政部門登記的有300多個，在設區的市級民政部門登記的有700多個，其余大量在縣級民政部門登記。

據新京報報道稱，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，目前全國5年以上沒有違法記錄，市級以上民政部門登記的環保組織國內有300家左右。

訴訟規模增大但不會引起濫訴

新環保法審議通過后，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰向媒體表示，“環境公益訴訟的特點就是專業性比較強，不是一般人都可以很容易收集到證據”，這要求起訴主體對環境問題比較熟悉，要具有一定的專業性和訴訟能力。

有鑒于此，中國政法大學環境法學家王燦發也認為，由于民間環保組織人力缺乏、財源不足、能力有限等問題，新環保法明年1月1日起施行后，預計環境訴訟的規模會增大，但不會出現大規模提起公益訴訟的情況。他舉例說，云南昆明、貴州貴陽、江蘇無錫和海南省已經通過地方的規范性文件將環境公益訴訟主體資格放寬，但公益訴訟案例還是極少。

民間組織幾家歡樂幾家愁

新環保法審議通過后，可謂幾家歡樂幾家愁。

借著新環保法審議通過的“東風”，不少符合條件的環保組織行動起來，成立了專門的公益訴訟團隊。

5月中旬，廣東省環保基金會宣布，廣東將在全國率先發起成立環境公益維權法律服務中心，并設立廣東省內首個環境公益維權專項基金。該中心將面向公眾開展環境公益調解、公益訴訟、法律援助等服務。廣東省環?；饡€專門為法律中心配備了11名專職環境公益律師團隊。

另據有關人士透露，中國環境科學學會即將成立環境公益訴訟部，目前正在招聘專職負責人。

王燦發老師講授中國環境公益訴訟的機遇與挑戰。中國政法大學污染受害者法律幫助中心/供圖

符合公益訴訟條件的社會團體已開始謀篇布局，被擋在公益訴訟門外的“自然之友”等民間環保組織卻仍在為訴訟資格奔走。

“自然之友”在北京市朝陽區注冊，是目前少數正在從事環境公益訴訟實踐的草根環保組織之一。2011年，“自然之友”將導致鉻渣污染的云南曲靖陸良化工告上法庭，成為目前唯一一個公益訴訟成功立案的草根民間組織。據了解，不少在北京活躍的環保組織，如“自然之友”、“公共環境研究中心”等，都在區一級民政部門登記。

“自然之友”公眾參與項目協調員葛楓表示,新環保法沒有考慮到直轄市這一特殊情況，希望后續司法解釋能夠做出說明。

王燦發表示，他近期會就“設區的市級民政部門”這一條件，向有關部門提出書面建議，把“直轄市的區”等同于“設區市”。如此一來，“自然之友”等民間環保組織即可獲得訴訟資格，但他坦言，“‘直轄市的區’等同于‘設區市’這一內容事涉其他法律法規，建議被采納的可能性非常小。”

法條內容亟需細化明確

廣東省環保基金會法律事務委員會委員、律師何貴忠認為，新環保法大多只是原則性的表述，距離實施還有半年時間，這期間還有很多問題需要明確。

何貴忠舉例，新《環保法》稱“損害社會公共利益的行為可以提起公益訴訟”，那么何為公共利益，涉及多少人或多大范圍的利益才算公共利益?另外，對于近年頻發的跨區域污染事件，本地環保組織如何問責訴訟，這些都需要在公益訴訟試水過程中逐漸細化。

王燦發提出，新環保法以“無違法記錄”取代了三審中“信譽良好”的表述，這一表述雖然更具可操作性，但到底哪類“違法記錄”才能放在考量的范圍中呢，是交通違章記錄還是交稅記錄？另外，社會組織能否提起損害賠償訴訟，勝訴后賠償該歸誰所有？王燦發認為這些內容均需進一步明確。

■新法實施之挑戰

挑戰一：民間環保組織能過這幾關嗎？

訴訟主體資格的確定，讓民間環保組織在公益訴訟道路上看到了一絲曙光，但受人才、資金、技術等因素影響，想獲得公益訴訟的勝利仍屬不易。

“自然之友”總干事張伯駒曾向媒體表示，面對環境污染和生態破壞案件，上哪告、告什么、怎么告，都需要有專業法律人士的指導。目前，大部分民間環保組織并沒有專職的法務人員，而國內從事公益訴訟工作的律師一般是兼職。一個公益訴訟的案子短則數月，長則數年，一般NGO和兼職律師很難長期堅持。

資金和技術對于民間環保組織來說也是難題。2013年，中華環保聯合會起訴中石油松原采氣廠，前期污染物檢測費用已高達數十萬元。而“自然之友”起訴云南曲靖鉻渣污染企業一案，去年年底調解失敗后，也面臨著數百萬元的環境污染損害鑒定和評估費用。顯而易見，公益訴訟需要高昂的成本，而成本需要資金支撐，不是每個民間環保組織都能承受的。

王燦發認為，訴訟主體資格確定后，民間環保組織需要面對兩個挑戰。“社會組織在地方注冊，如何擺脫地方干擾？另外，如果就當地污染企業提起公益訴訟，如何面對潛規則，拒絕腐蝕也是一個值得關注的問題。”

挑戰二：地方法院敢招惹污染大戶嗎？

新《環境保護法》明確規定，“符合條件的社會組織向法院提起環保訴訟，法院應當依法受理”。

采訪過程中，不少人士認為，目前公益訴訟的最大難題是法院不愿受理。比如石家莊市民李貴欣就大氣污染問題訴石家莊市環保局履職治理大氣污染案未被受理，近期蘭州市民訴訟導致飲用水污染的企業也被當地法院拒絕受理。

地方法院不愿受理環境公益訴訟，知名媒體人劉鑒強認為，有以下幾個原因：一，環境污染與破壞事件層出不窮，如果受理，則同類案件可能蜂擁而至，法院招架不??；二，環境公益訴訟會影響當地“經濟發展”，地方法院不能不考慮地方政府發展GDP的需求，而且，環境污染與破壞的受害者往往是群體性的，為了“維穩”，當地往往傾向于不予受理；三，法院即使受理，也難以判決，而判決之后，也難以執行，不能執行的裁決會影響法院權威，所以干脆不受理。

法律的權威在于實施。在“環境志愿律師與環境NGO聯合行動公益研討會”上，最高人民法院研究室法官孫茜表示，最高法有望于年內出臺 “環境污染侵權責任司法解釋”。輿論期待，擺脫了身份限制的社會組織，能在環境公益訴訟中迎來新的曙光。

■相關法條

環保公益訴訟主體

對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

——《中華人民共和國環境保護法》第五十八條

“公益訴訟主體”變化

2012年8月 一審

“公益訴訟”未被列入審議稿。

2013年6月 二審

中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會。

2013年10月 三審

依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且信譽良好的全國性社會組織。

按此規定，有十多家社會組織可能符合要求，但只有中華環保聯合會有過環境公益訴訟實踐案例。

2014年4月 四審

依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起訴訟。