新生代農民工的政策認知度研究
——基于東莞與昆山的調查

張俊

（安徽財經大學 經濟學院，安徽 蚌埠 233030）

新生代農民工的政策認知度研究
——基于東莞與昆山的調查

張俊

（安徽財經大學 經濟學院，安徽 蚌埠 233030）

農民工市民化政策的實施效果離不開農民工的政策認知。本文通過對東莞與昆山兩地企業新生代農民工的政策認知度調查，結果表明：新生代農民工對市民化政策的日常認知度、習得型認知度、交往型認知度的平均分值較低，而權利主張型認知的平均分值位于中等偏上水平，政策認知度的綜合評價得分位于中等偏下水平。新生代農民工對政策認知的當期效用評價低、對政策認知的機會成本高、負向同群效應以及組織化程度低是新生代農民工政策認知的主要制約因素。

新生代農民工；市民化；政策認知度；制約因素

一、引言與文獻回顧

據國家統計局《2013年全國農民工監測調查報告》顯示，2013年新生代農民工為12 528萬人，占農民工總量的46.6%，其中10 061萬人選擇外出從業，占80.3%，并且新生代農民工受教育程度普遍較高，初中以上文化程度占81.1%。解決新生代農民工市民化問題既是中央政策要求，又是實現新型城鎮化戰略的需要，為此，各級政府圍繞農民工市民化問題出臺了一系列支持政策。然而，這些政策并未有效縮小常住人口城市化水平與戶籍城市化水平之間的差距，兩者之間的差距從2000年的10.14%上升到2013年的16.37%，其中一個重要因素是政策實施過程中忽視了農民工的政策認知水平。

目前對農民工政策認知問題的研究主要集中于農民工的政治參與，如政治參與對于外來移民的重要性，對于外來移民來說，他們在遷入地的政治參與不僅是融入當地并保護自身權益的需要，而且是市民品德的實踐表現（RainerBaub·ck，2006）。[1]然而，由于中國農民工并未在流入地實現個人權利的有效對接，他們在鄉城遷移過程中的政治參與行為受到各種限制，在流入地的政治參與水平較低（鄧秀華，2009；陳旭峰等，2010；國務院發展研究中心課題組，2011；羅豎元，2013）。[2-5]也有學者通過問卷調查得出了農民工具有較高的政治參與熱情與政治參與意愿（陳旭峰等，2010；國務院發展研究中心課題組，2011）[3-4]，并且新生代農民工政治參與意愿高于第一代（國務院發展研究中心課題組，2011；白萌、杜海峰等，2012）[4][6]，女性與教育程度高的農民工高于男性與教育程度低的農民工（白萌、杜海峰等，2012）。[6]這些研究的前提假設是農民工具有較高的政策認知能力，能夠通過政治參與影響公共政策，問題是，農民工是否具有較高的政策認知能力，目前文獻并無一致結論。劉小年（2008）通過對東莞企業農民工的調查發現，67.3%的農民工要求政府制定反映農民工利益的政策，51.4%的農民工要求政府辦事程序公正透明，對政府政策有明確的認識與要求。[7]與劉小年的調查結論不同，鄧秀華（2009）通過對長沙與廣州兩地農民工的大樣本調查發現，農民工對維護自身權益的法律法規并不熟悉；[2]潘澤泉和楊莉瑰（2010）基于長沙的小樣本發現農民工對社會政策的總體認知水平較低。[8]

上述文獻回顧表明，對農民工的政策認知問題值得進一步探討。相比于第一代農民工，新生代農民工逐漸成為外出就業的主體，盡管他們具有較高的市民化意愿，但仍然常年游走于不同的城市邊緣，推進新生代農民工市民化離不開他們對政策的認知。因此，新生代農民工對市民化支持政策的認知現狀如何？是否具有較高的政策認知度？這些問題需要深入研究。本文通過對東莞與昆山兩地新生代農民工的典型調查與案例訪談，采用熵值法得出新生代農民工對市民化支持政策的認知度。與現有相關研究相比，本文的邊際貢獻在于：把新生代農民工的政策認知細分為日常型認知、習得型認知、交往型認知、權利主張型認知，使新生代農民工政策認知度的評價更加全面與準確，彌補了現有相關研究的不足。由于采用2014年東莞與昆山的新生代農民工調查數據展開研究，提高了研究的時效性、針對性與典型性。

二、理論假設與數據來源

政策認知是政策接受者對政策本身、政策制定主體和政策執行主體的主動融入與認同。在真實世界，個體選擇必然受到各種制度與政策的影響，政策認知影響個體的工作、收入與幸福感（Akerlof和Kranton，2000）。[9]在農民工戶籍屬地與工作所在地空間分割的情況下，提高自身的政策認知度是農民工效用最大化的選擇。新生代農民工具有較高的文化程度、較強烈的個體權利意識，因此，本文的理論假設是：新生代農民工對市民化支持政策具有較高的認知度。

本文所用數據來源于2014年暑期筆者在東莞與昆山兩地對企業新生代農民工的典型調查。東莞作為珠三角地區農民工輸入數量較多的城市，1994年外來人口首次超過本地戶籍人口，2013年東莞市常住人口達到831.66萬人，其中本地戶籍人口僅為188.93萬人，外來農民工占70%以上。昆山作為長三角地區外來人口集中的縣級市，2005年昆山外來人口達到68.92萬人，超過本地戶口人數的65.46萬人，到2013年昆山市常住人口為200.82萬人，其中外來人口占63%，遠超過本地戶籍人口。盡管這兩個城市隸屬于不同的行政轄區，但都以新生代農民工的流入為主，并且較早開展了針對農民工問題的“新莞人”與“新昆山人”的政策試驗，因此，本文的樣本選擇具有針對性。本次調查采取訪談與問卷相結合的方式，選擇1980年以后出生的農民工問卷作為有效問卷，共96份，其中東莞49份，昆山47份。樣本呈現如下特征：（1）男性樣本比例高于女性，男性有56名，所占比例為58%，但東莞樣本中女性有29名，所占比例為30%，高于東莞男性樣本所占比例21%；（2）東莞樣本中農民工主要來自于湖南、四川等地，所占比例為39%；昆山樣本中農民工主要來自于安徽、河南等地，所占比例為35%；（3）1990年代出生的農民工所占比例為80%，表明90后農民工已經成為工廠就業的主體；（4）未婚的農民工占70%以上；（5）95%的農民工受教育程度在初中以上，表明大部分新生代農民工至少接受了九年制義務教育；（6）92%的農民工具有1年以上的外出務工經歷；（7）政治面貌屬于群眾的農民工所占比例為70%，共青團員所占比例為27.5%。

三、新生代農民工對市民化支持政策的認知度

（一）新生代農民工對市民化支持政策的認知狀況

現有調查往往把農民工對政策的認知局限為一種形式（鄧秀華，2009；潘澤泉和楊莉瑰，2010）[2][8]，這不足以反映農民工對市民化政策認知的真實水平。為準確把握新生代農民工的政策認知狀況，本次調查根據農民工的學習方式把政策認知細分為日常型認知、習得型認知、交往型認知、權利主張型認知，采用5分制的分級賦值方法，得出不同類型的認知程度，然后采用熵值法對新生代農民工的政策認知度進行綜合評價。

1.日常型認知，體現在新生代農民工對政策的日常關注方面。調查顯示，新生代農民工對市民化政策的日常認知度較低，平均分值為1.83，偶然關注與不關注所占比例為84.4%，男性對市民化政策的關注程度高于女性（見表1）。

2.習得型認知，即新生代農民工對各種政策內容的理解。本文用了解程度來表示習得型認知狀況。為方便被調查者回憶具體政策內容，本次調查把《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》《關于解決農民工問題的若干意見》《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》等涉及農民工教育培訓以及隨遷子女教育的政策設計為教育支持政策；把《保險法》《流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法》《關于開展農民工健康關愛工程項目試點工作的通知》等設計為健康支持政策；把《保險法》《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》等設計為養老支持政策；把《勞動合同法》《關于進一步規范農村勞動者轉移就業技能培訓工作的通知》等設計為就業支持政策；把《住房和城鄉建設部等七部門關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等設計為住房支持政策；把《農村土地承包法》《土地管理法》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等設計為戶籍遷移支持政策；把《城鎮居民委員會組織法》設計為政治權利支持政策；把《“新莞人”子女接受義務教育暫行辦法》《東莞市積分制入戶管理實施細則》《關于加強“新昆山人”建設工作的意見》《“新昆山人”子女在昆山就讀實施意見》《昆山市外來人員“集居工程”實施意見》等設計為流入地支持政策。表2的調查結果顯示，新生代農民工對市民化支持政策的習得型認知度不高，5分制的平均分值為2.14。具體來說，教育支持政策（2.51）、就業支持政策（2.43）、戶籍遷移支持政策（2.47）的得分相對較高，但也只是一知半解的認知程度；與此同時，新生代農民工對其他類型的支持政策的認知程度僅僅是偶爾看過（平均分值為1.8—2），其中住房支持政策與政治權利支持政策的認知度更低。值得一提的是，盡管新生代農民工常年在流入地打工，但對流入地支持政策的了解程度只有1.98。

表1 新生代農民工對市民化政策的日常型認知（%）

表2 新生代農民工對市民化政策的習得型認知（%）

3.交往型認知，即在社會互動過程中新生代農民工對市民化支持政策的認知情況。本文以新生代農民工與親友同鄉談論市民化支持政策的月平均次數度量交往型認知度，表3的調查結果顯示，新生代農民工交往型認知的平均分值僅為1.87，近五成的新生代農民工在社會互動過程中從不談論市民化支持政策。

4.權利主張型認知，即在個人權益受到侵犯時，新生代農民工維護和主張個人權利的認知情況。本文以新生代農民工權利主張的首選策略表示權利主張型認知度的高低。與日常型認知、習得型認知、交往型認知不同的是，新生代農民工權利主張型認知的平均分值達到3.61，24.6%的新生代農民工主張個人權利的首選策略是利用農民工支持政策（表3），表明新生代農民工對市民化支持政策的認知具有一定的功利性。

表3 新生代農民工對市民化政策的交往型認知與權利主張型認知（%）

（二）新生代農民工對市民化支持政策的認知度

本文采用熵值法確定日常型認知、習得型認知、交往型認知、權利主張型認知的權重，熵是對不確定性程度的一種度量，熵值法的思想是消除信息的不確定性進而獲得對不同量綱指標的綜合評價。計算步驟如下：

2.計算第j項指標下第i個新生代農民工占該指標的比重Pij，即

根據上述計算步驟得出每個新生代農民工的Fi，表4顯示：一是，男性農民工政策認知度的平均得分高于女性，這與白萌、杜海峰等（2012）[6]的研究結論相反，可能的原因在于新生代男性農民工在日常生活與交往中談論政策的次數相對較多，產生了政策認知正外部性，而女性農民工在城市處于相對弱勢地位，權利訴求相對內斂，日常生活與交往中也更加關注生活細節以及婚戀情感，對政策認知容易產生負外部性。二是，80后農民工的政策認知度平均得分高于90后農民工，可能原因在于80后農民工打工時間相對較長，大部分已經結婚，經常面臨子女教育、社會保障、住房以及戶籍遷移等問題，對支持政策的敏感度與關注度相對較高。三是，農民工政策認知度的平均得分在區域之間差異較小，東莞低于昆山的原因在于東莞的女性農民工樣本所占比例超過昆山。四是，樣本總體政策認知的平均得分為2.24，認知度位于中等偏下水平，這與鄧秀華（2009）[2]、潘澤泉和楊莉瑰（2010）[8]的調查結論有所不同，其原因在于本文的調查對象是新生代農民工，并且是對新生代農民工政策認知的綜合評價。

4.計算第i個新生代農民工的綜合得分

表4 新生代農民工對市民化支持政策的認知度

四、新生代農民工對市民化支持政策認知的制約因素

上述調查結果表明，新生代農民工的政策認知度與理論預期不一致，本文認為，新生代農民工的政策認知存在如下制約因素。

1.政策認知的當期效用評價低。由于政策認知需要新生代農民工付出即期學習成本，如果政策能夠提高他們的當期效用或收入，他們就愿意主動了解政策。調查發現，3/4的新生代農民工對市民化支持政策的當期效用評價較低，如44.8%認為政策對個人沒多大用處，31%認為政策不能解決個人當前問題。究其原因，一是新生代農民工比較年輕，對政策認知注重個人功利性，不考慮政策對個人的遠期效用；二是地方政府推進農民工市民化的政策創新動力滯后于農民工預期，與新生代農民工的政策需求不匹配。盡管農民工流入對當地經濟作出了巨大貢獻，但地方政府秉承發展主義的行為邏輯，追求經濟和財稅增長，引發了“投資饑渴”競爭，政府間競爭外部性必然弱化市民化支持政策的聯動與協同創新。從調研城市來看，東莞與昆山作為農民工遷入的典型城市，1986—2010年東莞GDP與新莞人口的相關系數為0.923、東莞財政收入與新莞人口的相關系數為0.934；1990—2011年昆山GDP與外來人口的相關系數為0.963、財政收入與外來人口的相關系數為0.925（滕琪，2013）。[10]

盡管兩地政府重視對外來農民工權利的保護，但推進農民工市民化涉及到中央政府政策、流入地與流出地政府、上下級政府以及同級政府間的協同，單兵突破式的政策創新只能是一個漸進的過程。與提高“新昆山人”公共服務的支持政策相比，2010年東莞實行了積分制改革政策，提供了新莞人異地市民化的機會，但積分制門檻相對于普通農民工仍然很高，遠遠不能滿足當地外來農民工市民化的政策需求，到目前為止僅有2.5萬新莞人加入東莞戶籍。三是新生代農民工對政策執行者的信任度不高，一方面由于市民化支持政策在執行過程中產生扭曲現象，“上有政策，下有對策”的機會主義行為被社會放大，22.6%的新生代農民工在權益受損時往往尋求親友同鄉幫助；另一方面是68%的新生代農民工認為自身意見對政府政策影響很弱或沒有影響。

2.政策認知的機會成本高。一是時間和精力的限制，由于新生代農民工大多數工作在生產第一線，工作時間長，工作強度大，加班較為普遍，在身心疲憊的狀態下，他們業余時間主要用來休息或整理生活事務，導致政策認知的機會成本較高。二是社會支持不夠，企業從降低自身運營成本的角度出發，較少主動向新生代農民工宣傳市民化支持政策；社區組織與新生代農民工接觸較少，難以有效開展各種政策服務。三是72%的新生代農民工通過上網、聊天等非正規渠道獲取政策信息，容易產生對政策的錯誤解讀，導致甄別有效政策信息的認知成本高。

3.同群效應。由于新生代農民工大部分住在企業提供的集體宿舍，農民工之間對政策認知產生同群效應，如果農民工之間的日常生活離不開對市民化政策的關注，將會產生正向同群效應，如果農民工之間的日常生活對市民化政策產生冷漠態度，將會產生負向同群效應。調查顯示，農民工之間不談論政策的比例為48.9%。

4.組織化程度低。組織是新生代農民工與政策制定者、政策執行者之間溝通的平臺，也是新生代農民工在流入地表達自己利益訴求的一個有效途徑，擁有組織資源可以解決個體之間的搭便車問題，提高新生代農民工的政策認知水平，但調查顯示，88.4%的新生代農民工在流入地未參加任何合法組織，組織化程度低。這一方面是農民工的自組織資源與能力不足，屬于農民工自己的合法組織較少，一些企業也缺乏維護農民工利益的組織資源，如74.5%的企業沒有成立黨團組織，63%的企業甚至沒有工會組織；另一方面是新生代農民工不愿意參加所在企業或社區的正規組織，在他們看來，參加這些正規組織并不能增加他們的經濟收益，67.8%的新生代農民工認為參加各種正規組織沒有多大作用。此外，本文發現新生代農民工教育程度的差異對政策認知幾乎沒有影響（獨立樣本t檢驗時相應的伴隨概率p值為0.34），這與Campante和Chor（2012）[11]的研究結論相同。

五、研究結論與政策含義

本文通過對東莞與昆山兩地企業新生代農民工的政策認知度調查，得出如下結論：（1）新生代農民工對市民化政策的日常認知度的平均分值為1.83，習得型認知度的平均分值為2.14，交往型認知的平均分值為1.87，權利主張型認知的平均分值達到3.61；（2）男性農民工政策認知度的平均得分高于女性，80后農民工的政策認知度平均得分高于90后農民工，總體政策認知的綜合評價得分為2.24，認知度位于中等偏下水平。（3）新生代農民工對政策認知的當期效用評價低、對政策認知的機會成本高、負向同群效應以及組織化程度低是新生代農民工政策認知的主要制約因素。

本文的政策含義不言而喻，只有不斷消除新生代農民工政策認知的制約因素，才能提高新生代農民工的政策認知水平。其一是降低新生代農民工市民化的門檻，提高新生代農民工對政策認知的當期效用；其二是擴大企業與社會的支持力度，降低新生代農民工對政策認知的機會成本；其三是激勵新生代農民工之間組織學習型群體，產生正向同群效應；其四是提高新生代農民工的組織化程度。而這些措施需要政府、企業、社會與新生代農民工的共同推動。

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[11]Campante F R，Chor D.Schooling，political participation and the economy[J].Review of Economics and Statistics，2012，94（4）：841-859.

[責任編輯：董建軍]

C912.82

A

1674-3288（2014）06-0092-05

2014-11-15

國家社科基金一般項目（11BJL039）的階段性成果

張俊（1969-），男，安徽舒城人，安徽財經大學經濟學院副教授，碩士生導師，研究方向：農村經濟理論與實踐。