科學發展觀與我國少數民族政策的創新取向

趙 剛

(延邊大學 馬克思主義學院，吉林 延吉 133002)

創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。創新的內容豐富，包括理論創新、體制創新、科技創新以及其他方面的創新。我國少數民族政策在毛澤東思想指導下，創新出民族平等、民族團結、民族區域自治、各民族共同繁榮的基本原則和基本政策。在鄧小平理論和“三個代表”重要思想指導下，創新和完善了民族區域自治這一基本國策、基本制度，用一系列戰略、決策、機制推進了民族地區的改革開放和社會主義現代化建設。科學發展觀自形成以來，就表現出對理論創新和實踐創新的強烈需求，將科學發展觀與我國少數民族政策的創新結合起來，成為黨的民族工作和民族理論研究的重大使命。科學發展觀的基本思想，如發展的第一要義、以人為本的核心、全面協調可持續的基本要求、統籌兼顧的根本方法應成為少數民族政策創新的靈魂。在當前大力推進少數民族地區經濟社會快速發展的背景下，研究科學發展觀與我國少數民族政策創新取向的內在聯系具有重要意義。

一、少數民族政策創新的邏輯起點：加快少數民族和民族地區的經濟社會發展

科學發展觀把發展作為黨執政興國的第一要務、第一要義，揭示了發展對于社會主義初級階段的中國所具有的決定性意義。科學發展觀視閾中的發展即是以經濟建設為中心的發展，是經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的全面發展、協調發展，又是經濟與人口、資源、環境相協調的可持續發展。經濟發展既是解決我國所有問題的關鍵，也是解決我國少數民族和少數民族地區問題的關鍵。

以經濟發展為中心解決少數民族問題是建國以來我國民族政策制定的緣起。早在新中國成立之初，黨和國家就認識到我國民族問題日益表現為經濟發展問題，“讓各少數民族得到發展和進步，是整個國家的利益”,[1]實行民族區域自治政策，“不把經濟搞好，那個自治就是空的，一系列的經濟問題不解決，就會出亂子”，[2]由此形成了國家幫扶少數民族發展經濟的策略思想。從根本上看，國家幫扶少數民族發展經濟是為了實現“事實上的平等”，是為了經過民族合作、民族互助,以求得共同的發展和共同的繁榮，這是“社會主義在民族政策上的根本立場”。[2]十一屆三中全會之后，黨和國家的民族工作重心實現了由階級斗爭向經濟建設的轉移，民族工作的總方針是幫助各少數民族的政治、經濟和文化的全面發展。[3]為此,國家出臺了“支援不發達地區發展資金”、“少數民族貧困地區溫飽基金”、“民族教育專項補助經費”、“支持老少邊窮地區經濟發展專項低息貸款”、“扶貧專項貼息貸款”、“牧區扶貧專項貼息貸款”等支持少數民族發展的政策措施。通過國家的大力幫扶，少數民族和少數民族地區獲得了較快的發展。然而，從國家的整體來看，我國民族問題依然表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化的發展方面。為此，黨和國家將加快少數民族和民族地區的經濟文化發展確立為民族工作的主題，使之成為社會主義民族政策的根本原則。西部大開發就是這一根本原則的集中體現，它既是一項經濟政策，又是一項民族政策，是解決經濟問題和解決民族問題相統一的政策體系。

在國家一系列幫扶政策的支持下，民族地區經濟社會發展取得了巨大成就，人民生活水平顯著提高。2008年，民族地區經濟總量由1952年的57.9億元，增加到30 626.2億元，城鎮居民人均可支配收入由1978年的138元增加到3 389元。[4]這些成績的取得充分顯現了黨和國家民族政策的正確。然而，在我們看到民族地區發展的同時，也深刻地認識到民族地區的發展與黨和國家的民族政策目標存在著明顯的差距。此外，黨和國家的民族政策隨著社會主義市場經濟的發展和我國對外開放程度的加深也存在著不符合民族地區發展實際的問題。如何破解這些難題，關鍵的是用科學發展觀統領黨的民族政策創新。

科學發展觀堅持了以經濟建設為中心的根本任務，深刻認識到發展是硬道理的本質要求是堅持科學發展，要著力把握發展規律，創新發展理念，破解發展難題，由以前的“唯生產力論”、“速度論”轉移到既要速度也要質量，既要增長更要效益。適應科學發展觀的要求，黨和國家對民族地區的政策要突顯科學發展的理念。一是要始終圍繞著民族地區的經濟發展來制定民族政策。科學發展觀強調科學發展，但并不是否定增長速度，相反,一定的增長速度有利于實現科學發展。國家要多出臺有利于民族地區發展的戰略規劃，如像興邊富民行動計劃、扶持人口較少民族發展規劃、少數民族事業“十一五”規劃等這樣的政策。二是要支持民族地區調整經濟結構。經濟結構不合理是制約我國民族地區經濟持續快速健康發展的突出問題。國家民族政策要引導民族地區發展優勢產業和特色經濟，進一步把民族地區的資源優勢轉化為經濟優勢。堅持走中國特色新型工業化道路，積極構建現代產業體系，推動產業優化升級。[4]三是要引導民族地區推進自主創新。長期以來，我國少數民族地區的發展存在著較強的外部依賴，明顯缺乏自主創新的能力，而自主創新是轉變經濟發展方式的關鍵。國家民族政策要適應市場經濟的要求，逐步改變計劃經濟年代使用較多的“幫錢”、“幫物”政策，轉到方向上的指引、政策上的優惠和過程上的幫助，根本目的是激發少數民族和民族地區的自我發展能力，由“輸血式”增長向“造血式”增長轉變。

科學發展觀的基本要求是全面協調可持續，發展不是片面的發展、不計代價的發展、竭澤而漁的發展，而是又好又快的發展，是要實現經濟社會永續發展。全面協調可持續，抓住了發展的內在規律，是一個相互聯系、相互促進的有機整體。比照科學發展觀的基本要求，我們不得不承認我國少數民族地區存在著嚴重的可持續發展問題和經濟社會發展不協調問題。在實現少數民族地區的全面發展和可持續發展過程中，國家的民族政策應起到引領和推動的作用，即以政策導向引領少數民族地區樹立和實踐科學發展觀，以優惠的政策支持推動少數民族地區的全面發展、可持續發展。其中關鍵性的問題表現在：一是推動少數民族地區的經濟發展與文化和社會發展相協調問題，做好少數民族文化的傳承和保護工作，采取措施幫助少數民族地區發展科、教、文、衛等社會事業。繼續堅持國家幫助的總政策，國家的物質援助是少數民族地區文化和社會事業發展的關鍵。繼續堅持民族優惠政策的導向作用，完善民族文化政策，民族教育政策，民族人口、衛生事業等政策。二是完善民族地區的生態保護補償機制。生態保護補償雖早已出現在黨和政府的規劃之中，但迄今為止，我國還沒有一套比較嚴密的、可操作的生態補償制度和法律體系。在少數民族地區建立生態補償機制的原則是：堅持開發者付費、受益者補償、破壞者賠償的原則。[4]需要探索的生態補償機制有財政轉移支付中的生態補償問題、區域間生態補償方式問題、保護環境的稅收政策問題、市場化生態補償模式問題，以及生態保護的立法、執法問題等。此外，還應提高西部資源型產品的價格，消除東西部產品的“剪刀差”，提高西部輸出資源的補償率。三是貫徹統籌兼顧的根本方法。統籌兼顧是實現科學發展、全面發展、協調發展、可持續發展的根本方法。國家的民族政策貫徹統籌兼顧，核心是解決我國民族政策的“一刀切”和“趨同性”問題。民族政策的“一刀切”和“趨同性”是與我國民族問題的復雜性不相符的。國家的民族政策要統籌各個少數民族群體、各個少數民族地區，兼顧不同民族、不同階層和不同利益群體的利益，以此為基礎制定民族政策，才是真正符合少數民族實際的民族政策。

科學發展觀既承接了以往經濟發展理念在民族政策制定和執行中的引領作用，又將經濟發展的科學性、全面性、協調性和可持續性滲透到民族政策的制定和執行之中，從而轉變了民族政策發展的趨向。

二、少數民族政策創新的邏輯基準：重視公平和正義、協調民族關系

公平正義是科學發展觀的內在要求。科學發展觀要求在社會主義建設的各方面都貫徹公平正義的理念，要逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展的權利。公平正義是科學發展觀的價值訴求，科學發展觀是實現公平正義的有效機制。公平正義的科學發展觀作用到少數民族問題上，就是要“著眼于維護社會公平正義，進一步解決好少數民族群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”，[4]而這也正是黨和國家民族政策的指向。

民族政策中的公平正義依據的是馬克思主義的民族平等原則，強調的是“任何民族都不應該有任何特權，各民族完全平等，一切民族的工人應該團結和融合”。[5]在中國新民主主義革命時期，中國共產黨反對民族壓迫和民族剝削，將“無產階級平等要求的實際內容都是消滅階級的要求”[5]貫徹到革命之中，推翻了中華各民族身上的“三座大山”，建立了社會主義的新中國，為民族平等團結和公平正義的真正實現奠定了基礎。新中國成立后，為改變社會主義時期各民族間“事實上的不平等”，黨和國家秉承公平正義理念，出臺一系列促進民族平等團結的政策措施，從而使中華各民族從新中國成立的第一天起，就開始團結成為友愛合作的大家庭。[2]在“左”傾思想盛行時期，民族政策在追求公平正義道路上曾走過彎路。改革開放后，黨一方面確認我國民族關系是社會主義的團結友愛、互助合作的新型民族關系，另一方面又實事求是地認識到我國民族問題集中表現在少數民族的迫切發展方面，國家民族政策延續著公平正義理念，以一系列幫扶措施發展少數民族的經濟、政治和文化。胡錦濤曾對黨和國家幫扶少數民族發展的歷程作過總結，他認為：“新中國成立以來，針對長期形成的少數民族和民族地區發展落后局面，中央有針對性地采取了多方面的政策措施，取得了顯著成就。黨的十六大以來，中央加大支持力度，制定和實施了一系列政策措施，大力推動少數民族和民族地區加快發展。實踐證明，這些政策措施是有力有效的，不僅要繼續貫徹落實，而且要加大力度”。[4]這一評價是客觀的。

然而，近一個時期以來，黨和國家幫扶少數民族的政策是對漢族的“新的不公平”言論散播開來，“第二代民族政策說”是其顯著代表，其質疑少數民族的計劃生育政策和高考加分政策，認為這是對漢族的“反向歧視”。那么，到底我國民族政策是“公平”的，還是“不公平”的？對此，我們要具體地歷史地看。首先，公平正義具有鮮明的時代性，不存在“永恒的公平正義原則”，民族政策是針對特定人群設定的，必然會存在對其他人群而言的“不公平”。其次，公平正義是受生產力發展水平和社會制度制約的，在不同的歷史條件下,其實現的方式和手段是不相同的。在社會主義初級階段和各民族發展水平不平衡的前提下，民族政策必然是傾向照顧少數民族。最后，公平正義是有條件的,它總是相對某種規則或相對某種不公平狀況而言的,它不是否認差別,更不能是絕對平均主義。因此可以說，我國民族政策是在“不公平”的道路上追求著真正的“公平”。

“公平正義”賦予我國民族政策以新取向。雖然說平等團結是我國民族政策的基本原則，但是到了社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的新時期，單單強調平等團結難以適應日益復雜的民族利益矛盾沖突。民族利益矛盾集中體現在權利公平、機會公平、規則公平和分配公平要求上。隨著改革開放的深入，這些公平性要求越發強烈。民族政策在科學發展觀指導下，要把公平和正義理念放在首位，通過民族政策的不斷豐富和完善來協調利益矛盾，調整民族關系。

民族政策協調民族利益矛盾，實現各民族公平正義的基礎是生產力的發展，只有發展經濟，才能徹底消除貧困，維護社會公平正義。民族政策的創新，必須把加快少數民族和民族地區經濟社會發展，逐步縮小差距，實現區域協調發展，最終實現全國各族人民的共同富裕作為根本出發點。在當前，就是圍繞著全面建成小康社會的客觀要求，協調好各民族之間、不同區域之間以及經濟社會之間的和諧發展問題。

民族政策協調民族利益矛盾的核心是實現好、維護好、發展好各族群眾的切身利益。我國少數民族群眾最現實的利益問題是解決貧困問題，表現在解決“吃飯難”、“上學難”、“就業難”、“看病難”等民生要求方面。應該說這些民生問題不單是少數民族所獨有，只是少數民族群體表現得更為突出。我們既要站在少數民族角度來解決這些問題，又要站在整個中華民族的高度來看待這些問題。民族政策既要從少數民族群體的普遍性出發來制定，更要關注少數民族的特殊方面。例如，現行的少數民族高考加分和計劃生育政策，就是只看到少數民族群體的普遍性要求，“一刀切”特點明顯，而沒有看到少數民族個體性差異。這種“一刀切”有時會激起漢族群體的“不公正”認識。因此，必須運用“公平正義”理念來思考我國民族政策的創新和完善。

民族政策協調民族利益矛盾的根本保證是制度設計。制度高于政策，有了制度才能保障公平。我國民族政策的總政策是民族區域自治政策，它是我國的基本政治制度。民族區域自治制度總體而言適合我國國情，但是在實施中仍然存在著諸多問題，突出表現在：《民族區域自治法》不能得到有效實施，將《民族區域自治法》的原則性規定具體化為法律規范比較滯后。民族區域自治地方大多經濟、社會發展落后，嚴重阻礙著民族區域自治的發展。還有，在民族區域自治制度下，國家的幫扶措施落實不到位也比較突出，包括配套資金減免規定落實不到位，財政轉移支付力度小、不規范，資源開發補償規定不落實，生態建設和環境保護補償不到位等。民族政策是民族區域自治制度的組成部分，民族區域自治制度實施中的問題也就是民族政策完善的重點。

通過民族政策協調民族利益，推動了社會公平正義，鞏固和發展了平等、團結、互助、和諧的民族關系，使各族人民和睦相處、和衷共濟、和諧發展。

三、少數民族政策創新的邏輯終點：實現少數民族的“人的全面發展”

科學發展觀的核心是以人為本，以人為本的發展觀就是社會的一切發展既依賴于人的發展又為了人的發展，人的發展是目的是核心。人的發展包括政治、經濟、文化等各個方面，因此，人的發展是指人的全面發展，而不是片面的發展。人的全面發展是整個馬克思主義的最終訴求,也是社會主義新社會的本質要求。在社會主義初級階段，強調人的全面發展，貫徹以人為本的科學發展觀，就是把“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民首創精神，保障人民各項權益，不斷在實現發展成果由人民共享、促進人的全面發展上取得新成效”。[6]

我國民族政策在本質上是實現少數民族全面發展的政策。早在新中國成立之初，黨和國家就確立了這樣的政策指向，毛澤東指出：共產黨實行民族平等的政策，不是壓迫、剝削少數民族，而是要幫助少數民族，幫助少數民族發展人口，發展經濟和文化，“如果共產黨不能幫助少數民族發展人口、發展經濟和文化，那共產黨就沒有什么用處”。[2]改革開放之后，在以經濟建設為中心的前提下，黨和國家非常注重少數民族的全面發展，江澤民指出：“在新的歷史時期，搞好民族工作，增強民族團結的核心問題，就是要積極創造條件，加快發展少數民族和民族地區的經濟文化等各項事業，促進各民族的共同繁榮”。[7]科學發展觀形成后，黨和國家用科學發展觀統領民族工作全局，強調“既要大力發展經濟，又要大力發展各項社會事業，促進人的全面發展”。[4]少數民族的“人的全面發展”既是民族政策的戰略目的，又是民族政策創新的取向。

追求人的全面發展，破除了以物質利益為根本目的的傳統發展觀，為民族政策的創新樹立了“以人為本”理念。“以物為本”的傳統發展觀，片面追求經濟增長，忽視社會全面進步，結果造成“有增長無發展”，產生嚴重的社會問題。我國少數民族地區受傳統發展觀的影響，出現了經濟發展遲緩，地區發展差距被拉大；生態環境惡化，持續發展動力不足；文化發展滯后，人們思想觀念與時代脫節；社會建設缺失，分配不公，失業率上升等問題。[8]面對這種失衡發展，我國民族政策要發揮導向功能，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，在幫助少數民族發展經濟的同時，大力搞好社會建設，在民生問題上要多出臺政策措施，不斷提高民族地區的社會發展水平和少數民族群眾的生活水平。

追求人的全面發展，在社會主義初級階段就是實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，這是民族政策實踐“人的全面發展”的“抓手”。人民群眾的利益既有在滿足了基本生存條件下的安全、享受、發展利益，又有隨著物質生活水平提高日益增長的精神文化利益，還有保障自身權益要求的政治利益，以及在教育、就業、收入、財產和發明創造等方面的合法權益。這些利益問題在少數民族身上有的表現得非常突出，如發展利益、政治利益和文化利益等。民族政策協調解決人民群眾利益，就是要做到：一是民族政策要始終維護和解決少數民族的利益需要，把少數民族人民的利益作為出臺民族政策的本質和落腳點。二是民族政策除了要解決少數民族和民族地區加快經濟社會發展的整體利益問題外，還要解決少數民族的個體利益、群體利益，民族政策的具體政策和實施政策的相關措施可進行靈活性的改變，以解決一定地區、一定人群的特殊利益。三是由于利益的多樣化和復雜化，民族政策協調解決民族利益要堅持歷史與價值相統一的原則，樹立以不斷解決少數民族根本利益作為價值導向的民族政策發展觀。

追求人的全面發展，核心是人的發展問題，以人的發展狀態作為衡量社會進步程度的標準，人的發展包括人的需要、人的素質、人的才能的發展，“人的多層次需要的滿足，人的整體素質的提高，人的自由全面發展，是社會發展的根本取向和最高價值”。[9]民族政策在促進人的發展上，是以滿足和提高少數民族個體人的物質文化需要，培養和使用少數民族精英為顯著代表。由于人的需要是多層次的，所以少數民族整體素質和才能的提高也不是一朝一夕就能完成的。總體而言，我國民族政策在促進少數民族個體人的發展上任重而道遠。在民族政策的創新上，要圍繞我國社會的基本矛盾來解決少數民族個體人的需要，民族政策應能改變少數民族地區落后的社會生產，不斷滿足少數民族人民日益增長的物質文化需要。民族政策應適合“人才強國”、“科技強國”戰略，提高少數民族個體人的素質和能力，開發少數民族的人力資源是實現少數民族“人的全面發展”的重要一環。

人的全面發展還涉及到人的其他自然性問題和社會性問題，馬克思主義認為，人的全面發展內容眾多，是一個漫長的歷史過程，只有到了共產主義社會才能真正實現，但這并不是說社會主義初級階段就沒有人的全面發展，中國共產黨人是最高綱領與最低綱領的統一論者，最高綱領規定了最低綱領的價值取向，科學發展觀屬于最低綱領，它所主張的人的全面發展符合共產主義最高綱領的價值追求，科學發展觀要求從社會主義初級階段的實際出發，根據現實可能，努力促進人的全面發展，科學發展觀指導下的民族政策創新，就應該把實現少數民族的“人的全面發展”作為民族政策創新的最高價值追求，作為民族政策創新的邏輯終點。

四、結語

科學發展觀與我國少數民族政策的創新是事物發展中的矛盾體，我國少數民族政策要創新是歷史時代的要求，也是各族人民群眾的要求。科學發展觀作為馬克思主義中國化的最新成果，它為當代中國所有的發展進步插上了騰飛的翅膀。在科學發展觀指導下，我國少數民族政策的創新，要更加重視少數民族和民族地區的經濟社會發展，要更加關注社會的公平正義和更加追求少數民族的“人的全面發展”。科學發展觀為我國少數民族政策的創新指明了方向，我國少數民族政策在科學發展的指導下必將不斷豐富和完善。

[1] 中共中央文獻研究室.毛澤東專題著作摘編[M].北京:中央文獻出版社,2003.1075.

[2] 國家民族事務委員會政策研究室.中國共產黨主要領導人論民族問題[M].北京:民族出版社,1994.57，179，78，86.

[3] 國家民族事務委員會，中共中央文獻研究室.新時期民族工作文獻選編[M].北京:中央文獻出版社,1990.85.

[4] 民族工作文獻選編(2003-2009年)[M].北京:中央文獻出版社,2010.459，259，97，168，377，95.

[5] 馬克思恩格斯列寧斯大林論民族問題[M].北京:中國社會科學出版社,1978.131，127.

[6] 十八大報告學習輔導百問[M].北京:黨建讀物出版社，學習出版社,2012.8.

[7] 江澤民文選：第一卷[M].北京:人民出版社,2006.183.

[8] 徐曉萍，金鑫.中國民族問題報告[M].北京:中國社會科學出版社,2008.88.

[9] 科學發展觀重要論述摘編輔導讀本[M].北京:新華出版社,2008.83.