民事執行檢察監督若干問題構想

文◎張衍路夏思揚曹忠魯

民事執行檢察監督若干問題構想

文◎張衍路*夏思揚**曹忠魯***

一、民事案件執行監督線索來源與受理

民事案件執行監督線索來源是檢察機關做好民事執行監督工作的前提，優質的線索更是提高監督效率、效果的前提。在檢察機關民事監督的司法實踐中，通常各級人民檢察院受理的民事執行檢察案件主要有以下來源：第一種當事人或其他利害關系人向人民檢察院申訴的；第二種其他單位和個人向人民檢察院舉報的；第三種上級人民檢察院或本院檢察長交辦的；第四種人民檢察院在辦案過程中自行發現的；第五種國家機關或人民團體、社會組織轉辦的；第六種互聯網或其它媒體披露的。

在上述六種發現渠道中，第一種最為常見，這如同抗訴監督的線索發現一樣，因為案件當事人和利害關系人對判決、裁定的執行最為關心，違法執行的后果會直接導致其利益受損。其次，是其他單位和個人在向人民檢察院舉報法官違法犯罪線索中發現的。再次為上級人民檢察院或本院檢察長交辦或通過人大、政協交辦的。從立法本意和發現的線索來源渠道看，民事執行監督是一種主動監督，只要人民法院在執行環節有違法執行情形，人民檢察院均有權主動對其監督，而非執行“不告不理”被動監督原則，這為人民檢察院更好全面履行法律監督職責提供了廣闊發展空間。

人民檢察院受理的民事執行監督案件是有一定條件的，一般來說，符合下列條件應當予以受理：申訴人為民事執行活動當事人或利害關系人（案外人）；有書面具體的申訴理由和請求；申訴人在人民法院民事執行活動中或自人民法院民事執行活動終結之日起6個月內提出的。其他渠道反映要求人民檢察院執行監督案件的受理條件，可參照上述條件執行。

二、辦理民事執行監督案件的程序

（一）立案

對于符合受理條件的民事執行監督案件，經承辦人審查對有下列情形之一的，經分管檢察長批準，人民檢察院應當立案審查：執行裁定、決定認定事實的主要證據不足的；執行裁定、決定適用法律錯誤的；違反法定程序，可能導致執行裁定、決定錯誤的；可能存在違法采取強制執行措施的；人民法院超過規定期限未將已執行的案款支付給申請執行人的；人民法院未在法定期限內對當事人、案外人的書面異議、復議申請作出裁定的；沒有正當理由，超期執行案件的；人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施的；被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；執行活動有損害國家利益、社會公共利益、他人合法權益的違法情形的；有證據證明執行人員在履行職務過程中有貪污受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權、接受當事人及其訴訟代理人的請客送禮、違反規定會見當事人等違法違紀行為的；人民法院執行活動中有其他違法情形的。

對于不符合以上立案標準的民事執行監督案件，人民檢察院應在15日內作出不立案決定。

對于決定立案或不立案的處理結果，檢察院承辦人要制作《立案決定書》或《不立案決定書》等法律文書，經科處室負責人審核，分管檢察長批準，由案管部門送達申訴人，并做好相應息訴工作。

（二）立案后的審查辦理

審查辦理程序可考慮：首先，承辦人對申訴人的材料進行書面審查。對照申訴人的申訴理由和原判決、裁定法律文書及執行裁定書、決定書或執行行為，審查人民法院是否及時進入執行程序，執行活動（過程）是否合法，執行結果是否侵害了當事人或案外人的合法權益。其次，調卷審查。對案件執行裁定、決定認定的主要事實和證據或執行程序可能錯誤的情形，承辦人要及時向部門領導提出調閱人民法院案件卷宗等材料申請，調閱的手續與辦理抗訴案件相同。對于調卷中發現的與實際執行中的矛盾點，必要時案件承辦人可以進行必要調查，以核實人民法院執行裁定、決定或執行行為的合法性。再次，制作審查終結報告。經書面審查和調卷審查，承辦人應當制作相應的審查終結報告，經科處室同志集體討論，提出具體民事執行監督處理意見。

需要說明的是，一是對正在審查的民事執行監督案件，若尚未執行終結，且繼續執行可能造成執行回轉困難或不能執行回轉的，人民檢察院可向人民法院發出中止執行建議書或暫緩執行通知書。當中止執行的情形消失后，人民檢察院應在得知情形消失之日起3日內發出恢復執行建議書，建議人民法院恢復執行。二是具有下列情形之一的，人民檢察院應終止審查：申訴人撤回申訴，且不損害國家利益和社會公共利益的；人民法院已經自行糾正違法執行裁定、決定或行為的；當事人已自愿執行和解，且不損害國家利益和社會公共利益的；應當終止審查的其他情形。

三、民事執行監督案件的監督手段、方式（辦理結果的運用形式）

（一）發出檢察建議書

人民檢察院經審查，發現人民法院的執行活動有下列情形之一的，可發出書面檢察建議書，建議人民法院審查處理：執行裁定、決定依據錯誤；執行裁定、決定認定事實的主要證據不足；執行裁定、決定適用法律確有錯誤；人民法院未在法定期限內對當事人、案外人的書面異議、復議申請作出裁定；被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益；其它需要監督的情形。

值得說明的是，檢察建議書是檢察機關最為常見、最為有效的一種監督方式，主要適用于法院所作出的執行裁定、決定在適用法律、認定事實或執行程序中出現的重大問題，如不及時加以糾正，必然導致嚴重后果，是對實體執行的一種有效監督方式。但執行監督不能采用抗訴形式，因為監督的具體對象畢竟不是針對人民法院審判活動所形成的判決、裁定，而是執行裁定、決定和執行行為。

（二）發出糾正違法通知書

經人民檢察院審查，發現人民法院的執行活動有下列情形之一的，可向人民法院發出糾正違法通知書,督促其及時糾正：人民法院超過規定期限未將案款支付給申請執行人的；執行裁定、決定、執行行為違反法定程序的；違法采用強制執行措施的；執行人員在執行過程中違反執行紀律，造成不良影響的，或有貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權等違法違紀行為的；其他需要發出糾正違法通知書的情形。

值得說明的是，糾正違法通知書是檢察機關常用的一種法律文書。通常為人民檢察院發現人民法院作出執行裁定、決定違法或在具體實施執行過程中執行人員行為違法，如不及時加以糾正可能導致嚴重后果時適用。其施用效果僅次于檢察建議書。

（三）更換承辦人員建議書

人民檢察院經審查，發現人民法院有下列情形之一的執行活動，可發出更換承辦人員建議書：執行人員接受當事人、訴訟代理人請吃送禮的；沒有正當理由，超期執行案件的；人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施的；承辦人有法定回避情形未回避的；其它需要監督的情形。

值得說明的是，建議更換承辦人的做法是中央司改文件中明確的，本次民訴法修改未涉及此項措施，根據高檢院實施民訴法相關要求精神，實踐中仍可采取此措施。這一措施的運用，旨在對監督過程中及時發現執行法官自身有違法情形苗頭但未造成嚴重后果的情形及時加以阻止、糾正，通過建議更換承辦人，體現檢察機關監督的及時性、公正性。

（四）派員現場執行監督

有下列情形之一的案件進入執行程序后，經人民法院邀請，報院分管領導同意后，人民檢察院可以派員到執行活動現場進行監督：涉及國家利益、社會公共利益的案件；涉及社會和諧穩定的群體性案件；事關地方經濟發展、黨委政府明確要求檢察機關參與的執行案件。除以上情形外，人民檢察院不得采用現場同步監督的方式。

值得說明的是，派員現場執行監督只適用執行活動重大、涉及社會穩定、被執行人員眾多等情形，應當慎重施用。在現場監督過程中，若雙方當事人有和解可能的，人民檢察院可配合人民法院做好執行和解工作。當發現人民法院執行活動有不當之處的，可當場向人民法院執行人員提出口頭糾正意見。若人民法院執行人員未采納的，在工作日結束后，報檢察長同意，可向人民法院提出書面糾正意見。

（五）移送職務犯罪線索

人民檢察院在辦理民事執行檢察案件過程中，發現法院執行人員在執行過程中有貪污、受賄、挪用公款、玩忽職守、濫用職權等行為涉嫌構成犯罪的，應及時將線索移送本院職務犯罪偵查部門，并協助做好查辦職務犯罪工作。

值得說明的是，檢察機關發現法院有關人員涉嫌犯罪的線索在及時移送的同時，也要做到準確，并將相關事實和證據一并移送到職務犯罪偵查部門，必要時積極做好配合查辦工作，不能一送了之。

四、辦理民事執行監督案件應注意的問題

（一）注重加強與人民法院的溝通

各級檢察機關尤其是民事檢察部門要主動與法院溝通協調，加強信息交流，增強兩院工作的前瞻性、預見性，確保檢察機關和審判機關貫徹落實修改后民訴法協調有序有效推進。要通過建立完善聯席會議、聯合調研、工作信息交流和案件研討等長效機制，使檢法信息交流、類案和重大個案的溝通、監督制度化。既要文來文往，又要人來人往，保持兩院領導、部門和辦案人員之間常態化的良性互動。既要敢于監督，又要善于監督，樹立監督與支持并重的理念。既要堅持原則又要講究策略，注意多溝通、多換位思考。要下大力氣提高包括檢察建議在內的民事執行監督意見的準確性和成功率，增強監督實效。要在監督法院執行活動的同時，也要主動接受法院對檢察工作的意見建議，不斷改進和完善開展執行監督的方式和手段，提高依法監督、規范監督的能力和水平。

在實務操作時，要特別注意把握兩點：一是各級檢察機關在制定有關民事執行監督辦法（標準）時要認真聽取人民法院的意見。理由是修改后的《民事訴訟法》第235條規定的“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”太原則，由于沒有現成、統一的實施標準，各級檢察機關在經過一段實踐的基礎上可先行制定一個實施辦法，但這個實施辦法一定要征得人民法院的同意、理解、配合和支持，否則就會變成“單相思”，實踐中不可行，自然談不上實效性。二是各級檢察機關要在對實施辦法（標準）執行的過程中遇到的新情況、新問題及時與人民法院溝通，本著敢于監督、善于監督的原則采取靈活的方式適時進行跟蹤監督。

（二）建議最高人民檢察在總結各地經驗的基礎上，適時出臺民事執行監督實施辦法

理由是此項工作是一項創新，且實踐性很強，沒有現成的經驗可借鑒，只有放手大膽讓省級以下檢察機關先行先試，在實踐中認真探索，經過一定時間（最好是一年）的探索，待條件成熟時再制定全國檢察機關通行的實施辦法（標準）。

（三）切實加強人員力量配備，注重素質能力的提高

一是要嚴格落實高檢院《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》，加強民事檢察人員數量配備，增加辦案力量，改善隊伍結構。對照修改后民訴法的工作任務，適當增加民行檢察部門人員編制，提高民行檢察人員的比例，新增政法專項編制要向民行檢察部門傾斜，重點對民訴法修改后案多人少矛盾比較突出的地方和部門予以傾斜和保障，特別是要用好現有空編補充人員。招錄新進檢察人員時，要注意從法官和律師隊伍中引進一批辦案經驗豐富的骨干。要在政治上、工作上、生活上關心愛護民行檢察干部，加強對民行檢察干部的培養使用力度，完善激勵表彰機制，保持民行檢察隊伍的相對穩定。二是要進一步加強民行檢察部門的能力素質建設，提高民行檢察隊伍專業化水平。專業化的民行檢察隊伍是履行好執行監督職能的重要保證。要通過干部遴選、公務員招錄、內部調配等方式，挑選一批具有民商事法律知識、有辦案經驗的人員，充實到民行檢察隊伍之中。要改善民行檢察人員結構，可適當調配一些有自偵、刑檢工作經歷的干部充實到民行檢察部門。三是要加大民行檢察人員的業務培訓力度。要通過聘請法院執行業務專家、檢察機關民行業務專家傳授執行監督業務知識；通過開展業務知識竟賽，深入開展全員崗位大練兵活動；通過開展到法院等單位掛職鍛煉工作，使民行檢察人員深入了解民事訴訟（執行）全過程，全面豐富業務知識，增強專業化水平，以適應執行監督工作發展的需要。

（四）要加強各級院對執行監督辦案工作規律性問題的調查研究

尤其是省、市院要加強增強辦案指導的針對性和有效性。各級檢察機關要加強調查研究，結合民行檢察執行監督工作實際，認真分析修改后民訴法對民事檢察工作的深刻影響，及時研判貫徹執行監督實施中出現或可能出現的重大疑難問題，提出對策建議。要在實施修改后民訴法過程中，梳理出需要重點研究解決的重大執行監督問題，組織力量加強理論和實務研究，為民行檢察工作的改革發展提供有力的理論支持。

（五）要加強隊伍管理，嚴肅政治紀律

要加強對民行檢察隊伍的管理和監督，嚴格規范民行檢察人員與當事人、律師和執行法官的關系，深化檢務公開，堅決杜絕以權謀私、以案謀私，以及辦人情案、關系案、金錢案等問題的發生，以鐵的決心、鐵的紀律打造鐵的隊伍。

*重慶市人民檢察院［400015］

**重慶市大渡口區檢察院［401147］

***重慶市人民檢察院第一分院［400015］