案件集中管理模式下構建案件質量管理體系芻議

文◎楊洪廣

案件集中管理模式下構建案件質量管理體系芻議

文◎楊洪廣*

案件質量是檢察工作的生命線，事關國家利益、社會利益和當事人利益，更關系法律權威和公平正義的實現。思考如何提升案件質量，確保所辦的每一起案件都經得起法律和歷史檢驗，是永恒主題。2013年1月1日施行的修訂后的刑事訴訟規則，確立了檢察機關案件集中管理的模式。在此前提下，如何在檢察機關內部構建高效、科學的案件質量管理體系，提升檢察業務管理的統籌性和科學性，強化對案件辦理程序的動態監控和對實體處理的跟蹤監督，增強執法規范的剛性約束力，有力促進執法質量和水平的提升，筆者進行了思考，以期對相關工作有所裨益。

一、檢察機關案件集中管理模式解析

全國檢察機關歷來都十分重視對執法辦案的管理，并且在司法實踐中形成了主要由各辦案部門自我管理為主、案件辦理與管理、監督不分的管理模式，即各辦案部門既負責執法辦案，又負責組織、管理、監督案件的辦理活動。這種模式在過去對于提高辦案質量和效率發揮了重要作用，但是隨著形勢的發展變化和人民群眾提出新要求新期待，也逐漸暴露出一些弊端，如業務條線性、部門化色彩嚴重，辦案者和管理、監督者混同等。管理理念落后，管理制度疏漏，管理手段簡單，管理效果不好，已經成為制約檢察業務工作持續科學發展的瓶頸，迫切需要建立一種適應檢察工作發展需要、符合執法辦案規律、綜合縱橫兩方面優勢、提高管理監督效果的全新的案件管理模式。在這種背景下，最高人民檢察院充分調研論證的基礎上，自2011年起穩步在全國檢察機關部署案件管理機制改革。2013年新修訂的刑事訴訟規則，增設了“案件受理”、“案件管理”兩章，在其他相關章節中也相應增加了案件管理的有關內容，明確了案件管理的法律地位，對案件集中管理工作進行了“頂層設計”。

案件管理改革是一項偉大的事業、創新的事業，是近年來檢察機關工作機制中最具革命意義的改革。???案件集中管理模式與傳統的管理模式有著根本上的不同：由辦案與管理、監督不分變為適當分離，由業務條線管理變為縱向管理與橫向管理相結合，由分散、粗放式管理變為集約式、精細化管理，由偏重結果到過程與結果并重，由相對封閉到相對開放。案件集中管理模式對其他各項檢察業務影響深遠，在檢察工作中具有全局性、根本性的地位。2011年3月，十一屆全國人大四次會議上通過的《最高人民檢察院工作報告》明確提出，“推行案件集中管理，建立統一受案、全程管理、動態監督、綜合考評的執法辦案管理監督機制”。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第668條規定，人民檢察院案件管理部門對檢察機關辦理的案件實行統一受理、流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監督、預警。［1］結合檢察工作實際，筆者認為，檢察機關案件集中管理模式，是指檢察機關為規范檢察人員的執法行為，確保案件質量和效率，滿足公平正義的要求，建立的“以執法規范化為核心，以信息化為特征，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行全過程、全方位有效監控”的科學、高效、專業的現代管理模式。具有以下突出特征：

（一）專門化

檢察業務集中管理職責，由案件管理部門司職，破除各業務條線的分散、多頭管理，以走專業化道路。案件集中管理，不是分解、削弱或者替代業務部門的執法辦案權，也不是取代辦案部門的條線管理。案件集中管理與條線管理之間不是簡單的取代、疊加關系，而是科學的統籌、整合關系，形成優勢互補、齊抓共管的工作格局。

（二）精細化

案件管理部門通過統一案件的入口、出口，建立“第三只眼”對檢察機關辦理的所有案件進行全程動態監控，對案件的受理、流轉、辦理、結案等程序節點以及執行工作制度等方面進行實時跟蹤，實現精細化管理監督。把監督觸角深入到每一起案件、每一個辦案環節里面，及時發現、督促和糾正辦案中存在的違規違法情形，實現事前、事中、事后的全程監督管理。

（三）立體化

本院案件管理部門應當對本院案件進行集中管理；上級院案件管理部門也要對下級院案件進行管理；上級院業務條線也要對下級院業務條線進行管理。這樣，構成了“縱橫結合”的立體管理監督網，改變了條線“縱向”管理監督強、本院“橫向”管理監督弱的弊端。

（四）信息化

案件集中管理是以信息化為特征的。沒有信息化，就沒有真正意義上的案件集中管理。只有通過信息化平臺，構建網上運行、網上管理、網上監督相結合的技術平臺，才能破解監督管理信息來源窄、途徑少、監督滯后的被動局面，才能解決傳統管理方式管不了、管不好、管不到的問題，才能增強案件監督管理的效能。

（五）開放化

施行案件集中管理，案件管理部門全面、動態、實時掌握各個訴訟環節的辦案基礎數據、辦案質量數據、辦案效率數據，掌握辦案進度、執行辦案制度等情況。便于研判檢察業務工作的整體態勢，服務于領導決策和辦案一線；便于及時、準確對外公開案件流程信息，服務于人民群眾的查詢和監督；便于統一接待辯護人、訴訟代理人案件查詢、移送情況告知、閱卷等，保障其執業權利。［2］

二、案件質量管理優化升級面臨的機遇與挑戰

在傳統管理模式下質量管理工作都是在業務條線縱向的監控下，陷入“誰來監督監督者”的難題，導致管理監督程式化。實施案件集中管理，為案件質量管理優化升級，構建“升級版”管理體系，提供了難得的機遇。一是組織保障到位。案件管理部門，具體承擔辦案質量的管理、監督，高于或者平行于辦案部門，直接對檢察長和檢察委員會負責，實現了案件管理和案件辦理的相對分離，充分體現監督與制衡，為案件質量管理的權威性、中立性和客觀性提供了堅實的組織保障。二是管理信息準確及時全面。案件管理部門對案件整個的辦理過程實時跟蹤，能夠在不干預辦案部門履行職能的情況下對程序質量、實體質量管理信息動態、同步掌握，有利于披露辦案部門、業務條線為了維護自身榮譽、形象甚至物質獎勵，沒有暴露的本部門、條線存在的質量問題。三是管理模式更加科學合理。在案件集中管理模式下，質量管理由單一的“縱向”的轉化為立體的“縱橫結合”。本院案件管理部門要從“條線外”監控案件質量，業務條線依然通過請示、備查、指導、督辦等途徑強化“縱向”管理。四是管理要求更加迫切。隨著經濟社會的不斷進步和民主法治建設的不斷推進，人民群眾和檢察機關自身對執法的要求越來越高，不僅要求實體正義，而且要求程序合規、證據合法；要求向管理要質量、要效率、要公開、要公正，更要求執法辦案力度、質量、效率和效果的有機統一。

新形勢下的案件質量管理工作，是前景廣闊、大有可為的重要業務工作。雖然面臨著前所未有的發展機遇，但對照科學發展觀和新形勢新要求，仍然存在不適應、不協調的問題：一是案件質量管理流程和保障機制還需進一步完善，以契合案件集中管理的“精細化”；二是與辦案有效銜接的評估制度和案件質量反饋解決機制還沒有建立，案件質量評價標準還需進一步優化；三是辦案部門、個別干警對于案件管理部門的質量管理有一定的抵觸情緒，消極對待；四是管理的深度不夠，由于顧慮同事間關系等原因，監督管理中發現問題停留在表面，深入查找影響辦案質量和效果的力度不夠；五是案件質量管理隊伍素能還需提升，打鐵還需自身硬，質量管理人員檢察業務水平應該更高一籌，把問題找準、找實、找深、找細。

三、案件質量管理體系的構建

所謂管理是指，在特定的環境中，通過計劃、組織、領導、控制和創新等活動，協調組織所擁有的各項資源，以便有效地達到既定的組織目標的過程。在案件集中管理模式下，案件質量管理體系是指，為確保案件質量、效率和效果的有機統一，實現公正執法的目標，對案件流程質量、案件實體處理質量進行全過程、全方位的有效監控，實施制度化、標準化管理的各項機制構成的有機系統。在具體構建的過程中，應當始終注重突出全面性、系統性、評價性的特點，并堅持案件質量集中管理與條線管理相結合、流程質量管理與實體質量管理相結合、質量全程管理與重點管理相結合、中立與客觀相結合的原則。具體設計構想如下：

（一）組建專業化隊伍，構筑質量管理組織機構

隊伍是工作的根本和保證。一方面要強化業務條線質量管理隊伍的建設，另一方面也要特別強化案件管理部門質量管理隊伍的建設。辦案部門負責指導管理的人員和案件管理部門司職從事案件質量管理的人員，要有強烈的責任心、認真負責的精神，同時必須具備豐富的法律知識和實務經驗，確保準確發現案件質量存在的問題。人員的來源上，可以考慮檢察職業道德高尚、具有較高威信的資深檢察官或者“退二線”部門負責人。結合本地實際，甚至可以考慮由專職檢察委員會委員組織、負責案件質量管理工作。同時，也要高度重視案件質量管理隊伍的思想政治教育、紀律作風建設和能力建設，造成一支具有全局視野，懂業務、會管理、能力強、作風硬的質量管理隊伍。

（二）結合案件辦理、管理流程，強化案件質量精細化管理

固化案件辦理、案件管理操作規程，強化過程監控，是確保和促進案件質量的重要保障。檢察機關參與訴訟的全過程，多樣性的特點決定了必須建立合理、規范的操作流程，并細化崗位操作要求，以最大限度地減少執法隨意性，確保執法規范，保證法律監督任務的完成。2013年2月，最高人民檢察院出臺了《檢察機關執法工作基本規范（2013年版）》。地方檢察機關可以結合本地實際，對自身出臺的規章制度進行優化整合、查缺補漏，制定案件辦理、案件流程管理操作規程，使運轉的各個方面、各個環節都有章可循、有據可依，切實做到憑制度說話、按規范辦事，確保工作無縫銜接、高效運轉。同時，推進質量精細化管理，領導是關鍵。領導要身體力行，切實把精細化要求體現在組織、指揮、審批、實施辦案等各個環節，帶動全體檢察人員不斷提升執法、管理精細化水平。

（三）充分利用全國檢察機關統一業務應用系統，實現案件質量管理信息化

開發和部署使用全國檢察機關統一業務應用系統，是最高人民檢察院黨組在檢察工作創新發展的關鍵時期作出的一項戰略決策，事關檢察工作全局和檢察事業科學發展。目前，全國檢察機關正在積極部署使用。通過信息化，實現執法流程網上管理、執法活動網上監督、執法質量網上預警，切實發揮其即時性好、輻射面廣和交互性強的特點，解決傳統管理方式管不了、管不好、管不到的問題，給案件質量監督管理安上了“立交橋”、裝上了“顯微鏡“。同時，可以充分發揮系統內業務信息及時、準確、全面的優勢，深度挖掘系統內共享的信息資源，從數據庫中提取隱含的、潛在有用的案件質量管理信息，對質量數據進行分類、分時段、分地區進行關聯分析、規律分析和專題分析，積極跟蹤、掌握執法辦案質量的運行狀況，及時發現案件質量存在的苗頭性、傾向性、深層次問題，積極提出加強和改進工作的對策建議。

（四）深入推進案件質量評查工作，密織案件評查網絡

案件質量評查，是加強案件質量管理工作的重要抓手。案件質量評查工作，是我國司法現代化進程中的一種新現象，良好的制度設計與良性的制度運行，必然會給我國司法現代化進程增加驅動力。案件質量評查應當遵循實體與程序并重，實事求是、公開公正，重在發現、分析、解決案件質量問題。評查案件的具體范圍和內容，應當是各辦案部門辦結的各類案件，內容包括實體、程序、文書制作、卷宗裝訂、辦案效果、辦案紀律等方面。評查的方式，應當采取常規評查、重點評查、專項評查的“三位一體”方式，強化日常的評查和集中評查，突出對三不兩撤一無一訪案件的評查。［3］同時，要建立內部通報機制、案件講評機制、結果反饋機制，增強案件質量評查的效果；要高度重視評查結果的運用，督促有關部門及時整改，并納入檢察官執法檔案，作為對部門工作和干警個人工作評價的重要依據。

（五）建立健全質量管理機制，實現長效管理

機制管根本、管長遠，是做好工作的根本方法和基本途徑。實現長效管理，從根本上講是要建立健全統籌、協調各項業務工作的質量管理機制。一是建立健全案件管理部門、檢委會辦事機構、紀檢監察部門與辦案部門的聯動機制。部門之間加強溝通協作，定期召開聯系會議，通報和協商解決問題，理順案件質量管理工作中的事項銜接，及時通報管理中發現的問題，形成齊抓共管的局面。二是建立健全案件質量綜合分析報告、通報機制。本院每季度應當對案件質量情況進行匯總分析、調查研究，發現問題、提出建議，上級院應當對轄區內案件質量情況進行綜合分析，查找突出問題，提出改進措施。三是建立健全案件質量指導機制。上級檢察院各業務條線應當建立健全案件質量指導辦法，切實加大上級檢察院對下級院的事前、事中、事后的指導力度，及時、有效發現、糾正下級院的問題。上級檢察院要定期深入基層調查研究，加強對案件質量管理制度、機制執行情況的監督檢查，杜絕軟執行、虛執行、不執行現象的發生。

（六）強化配套機制建設，確保質量管理功能切實發揮

要想工作做得好，離不開完善的配套機制。配套機制建設，能夠起到自我督促和強制性的保障作用。一是建立健全案件質量評價標準。實踐證明，科學地評價辦案質量既是提高檢察機關辦案質量的內在要求，也是激發辦案人工作積極性，不斷提高執法水平的重要因素。二是建立健全案件質量預警機制。根據辦案規律，對影響案件質量的案件進行預警，一旦案件發生或者達到預警指標，即時啟動調查研究程序，查找原因，制定對策。三是建立健全執法過錯責任追究制度。遵循司法規律和訴訟原理，進一步明晰檢察長、分管檢察長、部門負責人、承辦人的層級執法責任，突出承辦人的辦案主體作用；完善執法過程責任追究的啟動、調查、處理等程序，切實開展責任追究，防止流于形式，規避責任。四是建立健全符合各業務條線特點的質量保障機制。如職務犯罪偵查工作，為從源頭上把好立案質量關，可以建立輕微、邊緣案件立案前向上一級檢察院報告制度；審查逮捕、起訴工作，可以建立捕后訴后案件質量跟蹤機制，健全捕訴信息溝通、公訴部門追蹤法院審理動態等制度，及時發現和彌補質量隱患。

（七）主動接受外部監督，內化為推動案件質量提升的助力

陽光是最好的防腐劑。在案件質量管理的過程中，也應當主動接受外部監督，深化檢務公開。一方面，可以將執法依據、程序、流程、結果一律公開，主動接受人民群眾的監督。另一方面，可以邀請人大代表、政協委員、律師和社會各界人士，征求對辦案質量的意見，將案件質量與隊伍評價緊密結合在一起，以質量促隊伍，以質量促公正，不斷提高檢察機關的執法公信力。在具體的案件辦理過程中，進一步深入推進人民監督員對擬撤銷案件、擬不起訴案件、應當立案而不立案或者不應當立案而立案的監督；對不逮捕、不起訴案件以及重信重訪案件，可以邀請人民監督員、特約檢察員等進行公開聽證；案件質量評查中，也可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參與。

注釋：

［1］修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第35條規定，明確了檢察機關案件管理部門負責統一接待辯護人、訴訟代理人；第615條規定，明確了案件管理部門對本院辦理案件的羈押期限和辦案期限進行監督；第670條規定，明確了案件管理部門對法律文書實施監督管理；第674條規定，明確了案件管理部門對涉案款物進行監督管理。

［2］辯護人、訴訟代理人案件查詢，是指查詢案件是否到檢察機關辦理環節等；移送情況告知，是指根據修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第288條第三款規定，案件偵查終結移送審查起訴時，人民檢察院應當同時將案件移送情況告知犯罪嫌疑人及其辯護律師。

［3］“三不兩撤一無一訪案件”，是指不立案的職務犯罪偵查案件、不批準逮捕案件、不起訴案件；撤案的職務犯罪偵查案件、撤回起訴的案件；判決無罪案件；涉檢信訪案件。

孫謙主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規則（試行）〉理解與適用》，中國檢察出版社2012年版，第491頁。

郭朝陽：《管理學》（中國版），北京大學出版社2006年版，第35頁。

*重慶市人民檢察院案件管理處副處長，法學碩士［401147］