城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化的主要障礙及解決對策

黃貞貞

十八大會議上，胡錦濤同志提出要全面建成小康社會，要堅持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。中共十八屆三中全會指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推動我國城鎮(zhèn)化的進展。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議特別強調(diào)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、解決人口市民化是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)中的農(nóng)民工是人口市民化的重要群體。長期以來，由于宏觀上社會制度的障礙和微觀上勞動關(guān)系狀況的影響，農(nóng)民工難以真正融入城市，許多人只能成為城市的過客，而我國的現(xiàn)代化進程必然要求一部分農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并長期定居下來，以實現(xiàn)現(xiàn)代化。對于生活在城市中的農(nóng)民，這意味著其祖祖輩輩依靠的承包地歸為國有，失去了其最原本的寄托。農(nóng)民工問題是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣⒋罅﹂_展城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、我國農(nóng)民工演變及特點

農(nóng)民工在國外對應成為“immigrant peasant”，即農(nóng)民移民（或移民工、勞工），是指在一定歷史階段出現(xiàn)的大量農(nóng)民勞動力，大規(guī)模離開原居住地進入到城市中現(xiàn)象。《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》認為，農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農(nóng)民工一般指跨地區(qū)外出進城務工人員；廣義的農(nóng)民工既包括跨地區(qū)外出進城務工人員，也包括在縣域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力。2010年，全國農(nóng)民工總量為24223萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為15335萬人。 據(jù)估計，到2030年我國預計將要解決4億農(nóng)民工及其家屬的進城和落戶問題。

（一）我國農(nóng)民工進城演變

農(nóng)民工的演變與城鎮(zhèn)化進程密不可分。1953年，我國實行第一個五年計劃，城鎮(zhèn)化進程由此開始。我國城鎮(zhèn)化進程可以分為短暫發(fā)展時期、起伏波動時期、停滯時期、過渡時期、鄉(xiāng)村城市化時期和快速城市化這六個時期。伴隨著城市化的發(fā)展，我國的農(nóng)民工進城主要分為三個階段：

第一階段是上世紀80年代以前，國家為控制人口自由流動，頒布《中華條例》等一系列與就業(yè)等相關(guān)的制度，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社和戶籍管理三位一體的制度安排，減少工業(yè)化過程中對農(nóng)村人的身份變換，限制了農(nóng)村人口進城的步伐；

第二階段是1978年到1988年，這個階段，國家開始允許勞動力的自由流動。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之改變。城市中出現(xiàn)大量農(nóng)民工；

第三階段是1989年到1991年，這一時期農(nóng)民工的大量出現(xiàn)造成了城市各種社會問題，政府對勞動力的流動進行了控制和管理，通過一些條件限制農(nóng)民工進城并收取一定的管理或調(diào)節(jié)費，提高農(nóng)村勞動力進城務工的成本，以按城市需要調(diào)節(jié)農(nóng)民工進城的數(shù)量；

第四階段是1992年至今，這一時期的農(nóng)民工涌入城市是帶有目標性的流動。企業(yè)也開始定點招工，政府也鼓勵與支持農(nóng)民工進城，頒布了一系列法律法規(guī)來維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（二）我國農(nóng)民工特點

我國的農(nóng)民工主要包括以下幾個特征：

1.就業(yè)雙重性。農(nóng)民工是生活在城市的農(nóng)民，沒有完全離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)忙時會回家務農(nóng)，但整體來說主要以在城中務工為主。從收入上來說，他們的工資介于其他城市就業(yè)者和農(nóng)民之間。

2.身份困境。戶籍制度嚴重限制農(nóng)民工獲得與原城市居民同等權(quán)利的機會，使其處在城市戶口的邊緣地帶。進城務工的多數(shù)是青壯年，這也就同時影響了農(nóng)民工子女的教育問題。

3.盲目性。農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)是為了提高生活質(zhì)量，但是他們信息不暢通，對于就業(yè)信息掌握不全，多數(shù)是通過朋友親戚介紹找到工作，對于自身的法律保護意識也相當薄弱。

4.就業(yè)和生活條件艱苦性。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中做的是市民不愿意做的工作，如保潔、餐飲服務員等，工作環(huán)境很差，收入低。同時，他們多居住在一些危房或者市民原本用于堆積雜物的房屋，對城市的治安管理造成一定困擾。

二、農(nóng)民工市民化的主要障礙

農(nóng)民工作為一個特殊群體，在我國城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要的角色。但是農(nóng)民工的自身特點以及社會對其的偏見導致農(nóng)民工承受了許多不公平的待遇，解決好農(nóng)民工問題是實現(xiàn)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。目前，農(nóng)民工面對的障礙主要有以下幾點：

（一）制度障礙

主要表現(xiàn)在戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度和教育制度上。

1.戶籍制度。這是根源，它控制了人口的流動和社會資源的分配，附著在戶籍制度上的社會保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列基本公共服務不能合理的分配。

2.土地制度。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村承包制上。目前，我國土地流轉(zhuǎn)體制不完善，缺少對土地的自主支配。同時，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，部分農(nóng)民工的土地收為國有，最后一道防線崩潰，農(nóng)民工的處境更惡劣。

3.就業(yè)體制。由于戶籍制度的限制，多數(shù)農(nóng)民工只能進入城市收入低、工作環(huán)境差、就業(yè)不穩(wěn)定的低端勞動力市場。同時，農(nóng)民工獲得就業(yè)信息的渠道十分有限，只有通過人才市場或口頭相告。不僅如此，農(nóng)民工的合理合法權(quán)益得不到很好的保障，任意壓低克扣和拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象比比皆是。

4.教育制度。這主要體現(xiàn)在農(nóng)民工接受再教育的權(quán)利和農(nóng)民工子女教育問題。農(nóng)民工都是務農(nóng)出生，對各項技能基本上沒有涉足。生產(chǎn)力的發(fā)展主要依賴于勞動效率的提高。市場上基本沒有開設針對農(nóng)民工的就業(yè)中心，各種就業(yè)中心也只限于城市市民。農(nóng)民工的“就業(yè)教育”主要發(fā)生在有經(jīng)驗的老農(nóng)民工和年輕員工之間，往往是不全面的。農(nóng)民工子女就學十分嚴峻。他們沒有被納入城市的教育制度之中，主要是在一些打工子弟學校就讀，即使在公立學校也享受不到與城市子女平等的待遇。

5.社會保障制度。農(nóng)民工大多數(shù)干的是底層的一些勞動，無時無刻不面臨著斷肢斷臂、燒傷傷骨等危險。目前的社會保障制度是建立在戶籍制度上的，農(nóng)民工無法享受城市最低生活保障，他們的社會保險的參保比例較低，造成了嚴重的經(jīng)濟壓力。

（二）觀念障礙

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)衍生了市民和農(nóng)民這兩種身份。城市市民一直享受比農(nóng)村優(yōu)越的教育、醫(yī)療等基礎設施，加之由于一些農(nóng)民工素質(zhì)較低，使得城市的犯罪率提高，導致他們不能以平等的眼光來看待農(nóng)民工。農(nóng)民工多數(shù)吃苦耐勞，勞動報酬率低，一定程度上占據(jù)了城市居民的工作崗位，更增加了城市居民對農(nóng)民工的歧視和偏見。另一方面，農(nóng)民工本身的小農(nóng)意識使其不愿意積極主動吸納城市內(nèi)的文化價值觀念和生活方式，對融入城市構(gòu)成很大影響。

三、解決對策

“民眾是水，民工流使水顯得更有活力，但水在風平浪靜的同時，也時時會蘊涵著晃動的波瀾。”農(nóng)民工問題關(guān)系到整個國家經(jīng)濟和社會和平穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。農(nóng)民工幸福地融入到城市中，對我國的城鎮(zhèn)化和全面建設小康社會有很大的推動作用。就此，本文提出以下應對策略：

（一）制度改革

首先是戶籍制度的改革。深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度是解決農(nóng)民工問題的必由之路，同時也是復雜的系統(tǒng)工程。有步驟分階段逐步推進戶籍制度創(chuàng)新，完成農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變，必須要根據(jù)本城鎮(zhèn)的實際發(fā)展情況和人口情況，預先科學地設定農(nóng)民工遷入城鎮(zhèn)的條件。改善戶籍管理方式，借助科學信息技術(shù)，開發(fā)戶籍軟件。同時進行定期的人口普查，及時掌握人口信息。最后是對附著在戶籍制度上的教育、就業(yè)和社會保障等制度的剝離，這主要是針對農(nóng)民工。對已經(jīng)在城內(nèi)工作一定時間的農(nóng)民工，可以使其享受這些方面的優(yōu)惠政策。

其次是教育制度改革，對農(nóng)民工子女的教育，應實現(xiàn)平等教育制度，保障農(nóng)民工子女能享受與城市居民同等的教育設施。改革義務教育學籍管理體制，將學前教育、9年制義務教育和高中教育納入城市教育體系；建立全國統(tǒng)一的電子學籍卡系統(tǒng)，實現(xiàn)學籍卡的網(wǎng)絡化；建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)管理體制，完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場信息網(wǎng)絡。同時，加強政府對教育體制的監(jiān)測。對農(nóng)民工自身來說，應加強對在城農(nóng)民工的職業(yè)教育，支持用人單位建立穩(wěn)定的勞務培訓基地，針對性地進行技能培訓。同時，發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育。農(nóng)村中初高中畢業(yè)生是我國產(chǎn)業(yè)工人的主力，以鎮(zhèn)或鄉(xiāng)為單位，對18周歲到50周歲之間的農(nóng)村中的剩余閑置勞動力進行職業(yè)技能培訓，為我國的現(xiàn)代化提供后備力量。

對于就業(yè)體制，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，逐步形成市場經(jīng)濟條件下促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機制，為城鄉(xiāng)勞動者提供平等的就業(yè)機會和服務。同時嚴格執(zhí)行勞動合同制度。勞動保障等各部門加強對用人單位制定和履行勞動合同的監(jiān)督，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

對于社會保障體制的改革，主要是完善社會保障體制，加強政府對企業(yè)的監(jiān)管職能，優(yōu)先實現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工的全覆蓋；將農(nóng)民工納入城市職工基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，使農(nóng)民工享有與市民同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老和工傷等社會保障。

此外，應有效保護農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權(quán)利。土地是農(nóng)民的最后一道生活保障。政府應完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，農(nóng)民外出就業(yè)期間，在依法自愿有償?shù)脑瓌t下以委托代耕或通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

最后是對住房體制的改革，可建立多種形式的廉租房和經(jīng)濟適用房體制。通過對農(nóng)民工團體進行對住房需求的抽樣調(diào)查，定位其對廉租房或經(jīng)濟適用房的需求結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務于民同時符合城市規(guī)劃的住房體系。

（二）樹立正確的市民觀，優(yōu)化輿論環(huán)境

政府應做好表率，利用社會媒體、社區(qū)活動等引導城鎮(zhèn)市民消除歧視，對農(nóng)民工建立正確的態(tài)度，讓各方樹立理解、尊重、保護農(nóng)民工的意識。政府可在農(nóng)民工集聚區(qū)建立農(nóng)民工工會，協(xié)調(diào)溝通好各方信息。同時，引導農(nóng)民工提升自身素質(zhì)。農(nóng)民工的政治思想、文化水平和技能水平直接影響我國的現(xiàn)代化水平和社會的長治久安，因此，必須把提高農(nóng)民工的綜合素養(yǎng)放在重要位置。政府可資助企業(yè)在企業(yè)內(nèi)部建立培訓班或文化宣傳節(jié)等，企業(yè)可開展多種形式的文化活動，促進企業(yè)與農(nóng)民工的融合，增加農(nóng)民工的歸屬感。社會各方也應該樹立尊重、理解農(nóng)民工的意識，加強與農(nóng)民工的溝通。對于農(nóng)民工自身，應積極參與社區(qū)和企業(yè)的各項活動，提高自身的專業(yè)技能和文化水平，加快融入城市生活。此外，應該加強自身的法制意識，熟悉與切身利益相關(guān)的法律法規(guī)。

四、結(jié)語

農(nóng)民工為我國的現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻，解決好農(nóng)民工問題是完善城鎮(zhèn)化體制、建設中國特色社會主義、全面建設小康社會的重大任務。農(nóng)民工問題不僅是政府的責任更是社會的責任。我們?nèi)鐣怨焦膽B(tài)度對待農(nóng)民工，讓農(nóng)民工以更好的姿態(tài)投入到現(xiàn)代化建設中。

（作者單位：浙江大學地球科學系）

責任編輯：康偉