糧價何時走出“政策市”

劉慧

2月11日，國家發展改革委表示，2014年國家將繼續在糧食主產區實行最低收購價格政策，并適當提高最低收購價格水平。

眼下秋糧收購正酣。保障農民增收，托市收購政策起到重要作用。但這項政策也引起一些爭議。為保護農民利益與積極性而制定的“托底”政策是否應該退出？其在當下是否還能發揮設計之初的積極意義？

退出影響糧食安全

托市政策在確保糧食安全方面發揮了重要作用，不能僅憑其政策效應遞減就盲目倡導退出

每到秋糧收購高峰期，糧食主產區糧食集中上市，都會重復階段性和區域性供過于求的態勢，市場價格弱勢運行。在托市收購政策的刺激下，農民售糧積極性普遍高漲。吉林德惠市朱城子鎮哈拉哈村家庭農場主周延武告訴筆者，每年新糧上市，糧食價格都會下降。托市政策實施后，價格則會反彈。今年他種了4000多畝玉米，產量達175萬多公斤，估計能賣300多萬元。

托市收購政策與我國糧食市場改革進程緊密相關。2004年我國全面放開糧食市場后，糧價走低，挫傷了農民種糧的積極性。為保護農民利益，國家對主要糧油品種實行政策性收購，包括稻谷和小麥最低收購價政策，以及玉米、棉花、大豆和油菜籽的臨時收儲政策。此后，我國多次啟動糧食托市收購。截至2012年，國家政策性糧油收購的品種覆蓋所有儲備品種。

但另一個值得關注的事實是，由于我國種植還是以一家一戶分散種植為主，糧食種植成本不斷上升，大大抵消了國家價格支持政策帶來的好處，農民種糧收益不斷下降，甚至出現主要糧食品種幾乎沒有利潤，這無疑影響農民的積極性。而且，在我國糧食連年豐收的大背景下，托市收購政策導致糧食加工企業利潤空間縮小，經營普遍困難。這也使得一部分人開始質疑，托市收購政策是否該退出歷史舞臺，讓市場在資源配置中起決定性作用？

專家認為，倡導托市政策退出歷史舞臺是對市場決定性作用的過度解讀。糧食不同于其他商品，是關系國計民生的重要物資。保障糧食供應和確保國家糧食安全事關穩定大局。

統計顯示，目前，我國糧食庫消比遠遠高于聯合國糧農組織確定的17%～18%這一最低安全標準。充裕的糧食儲備是國家糧食安全的基礎。據統計，2005年至2012年，國有糧食企業以托市收購和臨儲收購形式收購農民余糧3.57億噸，通過國家糧食交易中心公開拍賣政策性糧食3.2億噸，既避免了“谷賤傷農”和“米賤傷民”，又有效抵御住了國際糧食危機的傳導性沖擊。

10年的實踐證明，托市政策在確保糧食安全方面發揮了非常重要的作用，不能僅憑其政策效應遞減就否定其意義，盲目倡導退出。

完善糧價市場機制

專家認為，應著力完善托市收購政策，抓住市場這個“牛鼻子”，重構糧食價格市場機制

但隨著托市收購價格的持續提高，我國糧食價格遠遠高于國際糧食價格，使我國成為全球糧食市場的價格高地。國內外糧價倒掛，刺激糧食大量進口。我國糧食行業由此陷入糧食連年豐收，國家儲備越來越多，糧食進口越來越多的“怪圈”。

統計顯示，近3年，我國糧食進口量持續攀升，3大主糧進口量快速增長，凈進口常態化趨勢已經形成。根據農業部市場司的資料，2013年1至11月，3大主糧凈進口1192.1萬噸。專家認為，這一局面的形成，除了剛性需求迅猛增長帶來的供不足需這個基本因素外，一個很重要的原因就是國內外谷物價格差距。糧食加工企業為了降低成本，寧愿選擇國外優質廉價的糧食。

另一個值得關注的現象是，隨著托市收購價格的逐漸提高，糧食流通企業和加工企業入市謹慎，以中儲糧為代表的國有糧食收購主體逐漸成為糧食收購的中堅力量，導致國有糧庫庫存壓力巨大。截至2012年年底，中儲糧系統僅有直屬庫點338個，有效倉容、罐容約5200萬噸，而歷年托市收購平均量為4500萬噸，2009年高達9876萬噸。過量的糧食庫存導致國家財政資金使用效率低下，也導致糧食資源的浪費。

針對儲備與進口陷入兩難的現象，又有人提出質疑，托市收購政策是否是導致市場失靈的元兇？

讓我們來看一看托市收購政策設計之初的理想狀態——放開糧食市場，糧食收購主體可以敞開收購。即在市場糧價低于最低收購價時，啟動最低收購價。而正常情況下的糧食收購價格仍然取決于糧食供求關系，由市場機制形成。

應當承認的是，托市政策實行多年來，政策市場逐漸占據了主導地位，擠壓了市場的調節空間。但這并不是政策實行的本義，只是在實行過程中出現了偏離。對此，專家表示，完善托市收購政策，最關鍵是要處理好政府和市場的關系。下一步應著力完善托市收購政策，抓住市場這個“牛鼻子”，重構糧食價格市場機制。

試行目標價格補貼

目標價格補貼政策不僅有利于提高種糧農民積極性，而且有利于糧食行業擺脫困境，保障國家糧食安全

農業是弱質產業，農業的發展需要政府的保護。各發達國家都實行農產品保護價格政策，如歐盟各國實行的“妥協價格”，美國實行的“抵貸價格”，目的都是為了保護農民利益。我國糧食托市收購的核心也是保護農民利益。

近兩年來，托市收購政策扭曲了市場經濟中的價值規律，導致糧棉油價格出現只漲不跌的現象。托市收購政策改革勢在必行。鄭州糧食批發市場高級分析師陳艷軍認為，在糧食市場上，政策性收購只是一小部分，糧食交易還應以市場為主。在糧食收購中，應該改變目前的價格支持政策，實行目標價格補貼政策。

其實，早在2008年公布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》就提出，探索研究目標價格補貼制度。這為托市收購政策調整指明了方向。

所謂目標價格補貼，就是國家根據生產成本加上合理利潤，每年年初公布糧食目標價格。在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者。目標價格補貼政策有利于提高種糧農民積極性。但是，目標價格補貼操作難度較大，一定要慎重推行，可以在一些區域先行試點。

2014年中央一號文件提出，要探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度。今年將啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點。

這傳遞出一個積極信號：政府已經在著手調整托市政策。專家認為，從保障國家糧食安全的角度考慮，未來很長一段時間內，我國稻谷、小麥還將實行托市收購。