對完善我國自然資源資產管理制度的初步思考

石吉金，王燕東，譚文兵

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

自然資源是人類社會生存與發展的物質基礎，隨著我國城鎮化、工業化加快發展，自然資源供需矛盾日益加劇，加上國有自然資源資產流失，極大制約了我國自然資源永續利用和經濟社會可持續發展。針對目前我國資源形勢，為解決資源資產管理體制機制問題，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。

1 我國自然資源資產管理制度安排現狀

1.1 現有制度總體框架

我國自然資源資產管理制度是圍繞產權來設置的。首先，通過授權實現資源所有者和管理者分離；其次，通過法律法規從資源所有權中派生出使用權，實現資源管理兩權分離，并通過管理使用權，實現所有權使用、收益、處置等權能；再次，通過經營使用權實現資源的各項使用效益；最后，國家授權相關資源管理部門對資源開發利用的各環節進行監管（圖1）。

1.2 具體制度安排

我國現行自然資源資產管理制度主要包括規劃、產權、收益分配和監管等。

1）規劃制度。規劃是引導科學、合理利用資源的行動準則，目前我國多數自然資源領域都制定了行業規劃，為資源可持續利用提供了依據。比較成熟的規劃包括土地利用總體規劃、礦產資源總體規劃、水資源規劃等。

2）產權管理制度。通過明確界定產權來維護資源所有權和使用權利益，是自然資源資產配置的核心制度。主要包括資源使用權確認、使用權登記、使用權出讓、使用權轉讓、使用權審批、使用權出租、使用權抵押等制度。

3）收益分配制度。主要包括自然資源資產收益制度和分配制度。①收益制度。自然資源資產收益包括國家所有者權益和國家管理者權益兩部分，具體制度包括：一是國家所有者權益制度，主要包括土地出讓金、礦產資源補償費、海域使用金等制度；二是國家管理者權益制度，主要包括礦產資源稅、資源行政事業性收費等制度。②分配制度。主要體現國家對自然資源權益在中央和地方間進行分配的有關規定，目前，我國多數資源采取中央與地方按比例分成方式。例如，土地出讓金全歸地方所有、礦產資源補償費中央與地方5∶5分成（與自治區4∶6分成）、海域使用金中央與地方3∶7分成等。

圖1 我國自然資源資產管理制度總體框架

4）監督管理制度。監管的本質與核心在于，它是一種基于規則的管理，是克服自然壟斷、信息不對稱、外部性以及解決公平性問題的重要手段［1］。我國主要對優化配置資源、規范資源管理秩序、規范資源權屬、節約集約利用資源、規范資源市場秩序、規范資源收益分配等方面進行監督管理。目前主要包括土地執法監察、土地督察、礦產督察等制度。

2 我國自然資源資產管理制度缺陷

近年來，我國不斷加強自然資源資產管理制度的理論和實踐研究，對確保我國資源國家所有者權益，提高資源利用效率發揮了重要作用，但與《決定》所提要求相比，仍存在較大差距。

2.1 自然資源資產產權不明晰

自然資源資產是指其中具有稀缺性、有用性（包括經濟效益、社會效益、生態效益）及產權明確的自然資源［2］。產權明晰是自然資源資產管理的重要前提。目前，從我國現行法規看，自然資源所有權名義上歸于國家或集體，但在實際管理中，所有權主體缺位現象卻普遍存在。最典型的是我國農村土地，雖然《土地管理法》規定其為集體所有，但并未明確這個集體究竟由誰代表，造成農村土地所有權的事實缺位［3］。同時，由于產權管理不清楚，權、責、利不明確，造成同類資源資產管理部門間、企業間，以及中央與地方間各自為政，影響資源配置效率，造成自然資源資產直接或間接流失和浪費。

2.2 自然資源產權交易市場尚不成熟

產權的流轉是自然資源資產化管理的重要內容，而產權交易市場的正常運轉則是實現產權流轉的關鍵［3］。目前，我國統一自然資源產權交易市場還未全面建立起來，加上政府過度干預自然資源開發利用，極大制約了市場在資源配置中決定性作用的發揮，不僅降低了自然資源利用效率，還使國家所有權收益得不到切實保障。

2.3 中央與地方政府關系不協調

目前，我國大多數自然資源實行中央與地方分級管理，受中央與地方政府管理目標和績效各異影響，中央與地方政府管理資源時經常出現不協調現象。以土地管理為例，中央政府重點關注全局性、戰略性宏觀管理目標，如耕地保護、國家糧食安全和社會穩定等，地方政府則更注重轄區內的、短期的發展目標，如經濟社會發展、財政收入等［4］，從而導致我國違法違規使用資源現象屢禁不止。

2.4 自然資源收益分配關系不合理

我國自然資源收益分配關系不合理主要體現在中央與地方事權和財權不匹配上，以礦產資源為例，按照現行的法律法規，我國礦產資源補償費中央與地方5∶5分成（與自治區4∶6分成），地方所得部分再在省、市、縣進行分成，留給資源所在地地方政府補償費甚少，且必須專款專用；此外，由于尚未建立完善的資源開發補償機制，資源地政府和老百姓不僅沒從資源開發中獲得好處，還承受因礦產所致的環境污染、生態破壞等不利影響，極大影響了地方政府和人民群眾管礦、護礦、找礦工作的積極性，不利于節約、集約、合理利用礦產資源。

2.5 自然資源資產監管體系不完善

《決定》明確提出，“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”，對我國自然資源監管體制建設提出了新要求，也凸顯加強現有資源監管制度建設的緊迫性。目前，我國自然資源資產監管體系主要存在以下問題：一是監管職能分散且重復交叉，容易出現監管執行缺位、相互推諉等問題。二是資源利用目標考核制度尚不完善，在以經濟發展為第一要義的前提下，地方政府必然重資源經濟效益，輕社會和生態效益，對資源開發外部性監管不夠，影響自然資源可持續利用。

3 完善我國自然資源資產管理制度的對策建議

以貫徹落實《決定》中“健全國家自然資源資產管理體制”的有關精神為準則，以妥善處理中央與地方、政府與市場等資源資產管理關系為突出重點，形成“產權清晰、流轉順暢、分配合理、監管有效”的自然資源資產管理制度體系，推動資源合理、高效利用，切實維護資源國家所有權益，力助我國生態文明建設。

3.1 構建產權明晰的自然資源資產管理新體制

針對目前自然資源產權弊端，按照資源市場化配置要求，我國應積極建立有利于自然資源資產運營與管理的產權制度體系，明確中央各部門間、中央與地方間資源管理的責、權、利。同時，還要明確自然資源使用權及其派生出來他項權利，防止因資源產權管理不嚴或產權糾紛造成的國有自然資源資產流失。

3.2 推進自然資源產權有形市場建設

自然資源資產化管理的一個重要條件是具有完善的有形產權市場，這才能發揮市場在資源配置中的決定性作用。土地方面，應加強土地配置、價格管理、收益分配、市場法制、中介服務等體系建設，實現土地流轉中基準地價、標定地價等信息的快速查詢。礦產方面，可用法律法規來規范產權交易市場，以公開市場的方式進行招拍掛，并建立嚴格產權登記制度，防止國有自然資源資產的損失，維護所有權轉讓后不受侵蝕。此外，配合有形市場建設，還應鼓勵中介機構的發展和建設［5］。

3.3 理順利益主體間收益分配關系

一是通過調整收益分配政策，促進資源更有效配置，提高資源綜合效益。例如，國家在制定土地出讓金、年租金、入股資本金的標準時，要本著權利與地價相一致、權能與利益相一致的原則，合理確定租金及其分配關系，使用地者以不同方式獲得的土地使用權的代價與權利相一致［6］。二是調整中央與地方分配比例，著重推進礦產資源補償費向資源產地傾斜，探索中央參與土地出讓金分配，健全資源開發利用生態補償機制。三是探索調整資源所有者與使用者間增值收益分配機制。參考房地產流轉中征收個人所得稅做法，考慮在資源流轉過程中，國家可對資源使用者征收一定比例個人所得稅（主要是資源資產增值部分），以增加國家資源資產收益。

3.4 建立自然資源資產現代監管體系

應從以下幾方面構建我國自然資源資產現代監管體系：一是進一步明確中央部門間、中央與地方間監管職責，建立縱向分工合理、橫向職能協調的自然資源資產管理體制，確保監管效率。二是整合自然資源資產監督力量。可考慮通過拓展國家土地督察機構職能管轄范圍、補充相關專業人員和完善監管條件和手段等措施，將其改造成專業化自然資源監管機構［1］。三是完善監管技術方法。充分運用3S、信息等現代技術，實現資源開發利用全程監管，及時、全面掌握資源利用動態情況，防止違法違規使用資源現象的發生。

［1］ 付英.構建自然資源現代監管體系［N］.中國國土資源報，2013－11－25（6）.

［2］ 王靈慧.土地監管的制度缺陷和創新路徑探析［J］.法制與社會，2011，（2）：164.

［3］ 鄭曉曦，高霞.我國自然資源資產管理改革探索［J］.管理現代化，2013，（1）：9.

［4］ 余珍明，盧靜.對我國土地資產化管理的探討［J］.理論探討，2002，（2）：40.