電信業監管變遷及趨勢

張 利，崔興朋

（西安郵電大學 經濟與管理學院，陜西 西安710121）

電信網絡建設需要巨大沉淀成本，同時還具有顯著規模經濟性和范圍經濟性，這些因素致使電信業具有較為明顯的自然壟斷特征，使得電信業長期以來就是監管部門的重點監管對象，而其監管手段也較為成熟。然而隨著經濟與技術的發展，電信業的監管卻面臨著一些新的挑戰，例如相關市場的界定。當今社會處于技術快速新時代，傳統壟斷企業面臨被新技術產品替代的威脅，與技術的快速更新相比，監管思維具有明顯的滯后性。例如，傳統上我國電信業的語音、短信等業務是由三家運營商占據市場絕對控制地位，但隨著互聯網的發展，出現了很多提供類似業務的ISP（Internet Service Provider，即互聯網服務提供者）服務，微信就是其中典型代表。微信與傳統VoIP［指模擬聲音訊號（Voice）數字化，以數據封包（Data Packet）的形式在IP數據網絡（IP Network）上做實時傳遞］非常相似，而在我國電信監管政策中，微信所提供的語音、文本傳輸等業務本屬于電信基礎業務，即只有獲得相關許可證的運營商才可經營。但微信并非嚴格意義上的VoIP，因為它借助智能終端和移動互聯網，繞過了電信運營商，而我國《電信管理條例》也沒有就運營商與互聯網之間的競爭出臺有效的法規，即微信業務的屬性與范疇，我國相關法律法規并沒有給出清晰的界定，這就為電信基礎業務的相關市場的界定帶來了困難。但微信在實質上卻對運營商的電信基礎業務存在著一定程度的替代，如果微信屬于電信基礎業務范疇，那么運營商的壟斷地位就在一定程度上需要重新評估。

上述案例僅僅反映了問題的一個方面，關于電信業的監管還有很多新問題需要解決，因為電信業本身特性也在發生著諸多變化。這些變化使得傳統的一些監管手段在執行方面面臨著一些挑戰，例如在2011年底的“電信寬帶反壟斷案”中就存在一些具體的表現。在此案中，中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）認為中國電信和中國聯通存在市場勢力濫用行為，其理由是兩家運營商在寬帶接入方面存在價格歧視行為。具體的反壟斷邏輯是以價格歧視為切入點，進而對企業是否存在市場勢力濫用行為進行界定，并最終確定是否有必要采取相應的反壟斷措施。在傳統上，這種反壟斷邏輯具有其合理性，然而在如今，這種邏輯卻缺乏足夠的說服力。原因在于，現在的電信業市場已經轉變為雙邊市場［1］。而雙邊市場一大特征就是具有交叉網絡外部性，即一邊用戶的參與程度取決于另一邊用戶的參與規模。在這種特征影響下，很多雙邊平臺對用戶實施非對稱的傾斜定價策略，以擴大用戶規模，增加網絡價值。所以，以雙邊市場理論為出發點，可以認為兩家運營商在寬帶接入費用的“不統一性”具有一定的合理性，如此，國家發改委的反壟斷邏輯就缺乏足夠的說服力。而以此為例，今年備受關注的運營商對微信收費一事，也是具有一定的理論支持的。由此可見，電信業尤其是互聯網的快速發展，對我國的電信業監管提出了一些新的挑戰，這要求監管體制和監管措施做出必要的改變。

1 影響監管思想變遷主流經濟學基礎理論

1.1 古典經濟政治學對自然壟斷的基本態度

在古典政治經濟學中，自然壟斷常常是與地租緊密聯系在一起的，并且認為這種壟斷是一種自然的壟斷，即對土地的所有權是一種獨占權利，土地所有者有權取得對土地的壟斷地位。而地租是壟斷的結果，土地作為生產要素，基于對土地的獨占權，土地所有者具有索取地租的權利，且這種權利也是自然的，這是土地所有者的合法權利，是不應該進行人為限制的［2］。可以看出，地租作為“壟斷的結果”在古典經濟學中是被認為應得的、適當的，這是古典經濟學理論對自然壟斷的基本態度，即采取容忍甚至是放任的態度。

1.2 經濟自由主義的反干預主張

“經濟自由主義”作為一種思潮，由來已久。早在18世紀初，以亞當·斯密和大衛·李嘉圖為代表的資產階級古典經濟學家，為適應新興資產階級反對封建勢力及其殘余影響的需要，就提出了對內自由放任，對外自由貿易，反對國家干預和保護的主張。《國富論》的作者亞當·斯密是經濟自由主義的創始人，他認為經濟的發展是由“看不見的手”支配的，在看不見的手的支配下，人們在追求自身利益最大化的過程中，可以實現社會利益最大化，因此他反對國家對經濟的干預。經濟自由主義的另一個理論代表是“薩伊定律”，認為在一般情況下，資本主義不會出現生產過剩的狀態，并且能夠自動實現充分就業［3］。由此可以看出，經濟自由主義是推崇市場機制而反對國家干預的。雖然經濟自由主義對20世紀初“大蕭條”所產生的深重災難有不可推卸的責任，但是考慮到當時為發展資本主義而需要掃清封建殘余割據勢力的現實需要，經濟自由主義的出現是有著極為重要的積極作用的。

1.3 凱恩斯主義的國家干預理論

“凱恩斯主義”是以凱恩斯的經濟理論為基礎的。它主張發揮國家在經濟發展中的作用，特別是通過推行擴大政府開支，實行財政赤字的經濟政策來增加社會總需求進而刺激經濟增長。凱恩斯主義將國家在經濟發展中的地位提升到了前所未有的高度，為國家經濟調控、產業規制提供了規范的理論基礎。這種理論的有效性也在實踐中得到了驗證，最著名的就是“羅斯福新政”。在“新政”期間，政府對具有自然壟斷特征的公用事業部門加強了監管力度。例如，在新政期間，政府根據不同的自然壟斷部門成立了不同的委員會對其進行規制；對交通運輸業和公共事業實行聯邦規制，尤其是對運費、電價等實行政府規制價格。這些措施不僅有效的限制了壟斷部門攫取高額的壟斷利潤，同時也為美國經濟復蘇做出了貢獻。“羅斯福新政”將美國從“大蕭條”中拯救出來，帶來了經濟的發展和政治的穩定，很多經濟學家開始對具有自然壟斷特征的產業進行規制給予支持態度，同時也開啟了關于“規制規范分析”的大發展時期［4］。無疑，“凱恩斯主義”對推崇“自由主義”的古典經濟學學派形成了嚴厲抨擊，將國家干預進行了理論化、系統化，為以后各國的干預行為奠定了堅實的理論基礎。

1.4 新自由主義關于壟斷監管的主要觀點

與經濟自由主義和凱恩斯主義類似，“新自由主義”的產生也有著深刻的現實背景。20世紀70年代初，以美國為代表的資本主義世界陷入了“滯脹”困境，當時備受推崇的凱恩斯主義對經濟困境束手無策，為了抨擊凱恩斯主義和解決資本主義的現實問題，出現了許多具有新穎觀點的經濟學派，新自由主義就是其中的一個典型代表，并受到當時許多國家政府的重視。新自由主義宣揚市場機制在經濟發展中的作用，認為民營企業制度本身具有很大優勢，資本主義的市場經濟制度也是非常完善的，所以它反對國家過多的干預經濟［3］。需要注意的是，新自由主義所提倡的不是所謂的放任自由，而是屬于制度框架內的自由，從監管角度來說，這種新自由主義思潮對監管放松提供了一定的理論支持。

1.5 博弈論的反壟斷視角

博弈論對于反壟斷的影響是顯著的，它為反壟斷的分析提供了新方法，進一步加深了人們對壟斷問題的認識，同時基于它對競爭策略分析所具有的技術優勢，使得反壟斷機構能夠通過對企業策略行為的分析來執行反壟斷政策和法規，而不是將調查對象僅僅局限于企業明顯的反競爭行為。例如企業的降價行為，其降價結果是使消費者收益，還是企業想通過掠奪性定價來排斥競爭者，博弈論在分析此類策略行為的影響方面具有獨特優勢。但需要注意的是，雖然這種分析方法能夠拓展反壟斷機構的介入范圍，使得反壟斷有趨嚴的可能，但博弈論也有其局限性，例如其分析過程容易脫離實踐，分析結果較為繁冗等，這些局限性束縛了博弈論在反壟斷過程中的應用［5］。所以若要更為深入及大規模的在反壟斷中推廣博弈論，博弈論自身還需要進一步的更新和完善。

1.6 新制度經濟學的重要影響

新制度經濟學興起于上世紀六七十年代。它吸收了舊制度經濟學認為制度是推動經濟發展重要驅動因素的觀點，并創新性的借鑒了新古典經濟學的分析方法，保留了新古典經濟學關于資源稀缺性的假設，同時摒棄了經濟人完全理性的假設，經過多年發展，逐漸融入了主流經濟學［6］。新制度經濟學的產生背景與新自由主義一樣，均產生于資本主義的“滯脹”時期，都反對凱恩斯主義和國家干預主義；同時李炳炎認為，從本質上來說，新制度經濟學就是新自由主義，因為它較為徹底的體現了新自由主義的核心思想［7］。所以，從監管角度來說，作為主流經濟學并對 國家干預持反對態度的新制度經濟學對監管放松思想產生了重要影響。

1.7 雙邊市場理論的新解釋

雙邊市場理論研究的重點內容是定價策略。Rochet和Tirole給出定義是，平臺向需求雙方收取的價格總水平是P＝PB＋PS（PB是用戶B使用平臺的價格，PS是用戶S使用平臺的價格），當價格總水平不變時，需求雙方任何一方使用價格發生變化，就會直接影響平臺的總需求和交易量，而這一平臺就被稱之為雙邊市場［8］。對于電信運營商來說，在向“綜合信息服務提供商”轉變的過程中，電信業務運營平臺將向多邊市場轉變，平臺包括服務提供商、內容提供商等多邊“賣方”，而消費者則為“買方”，各參與方在電信業務平臺進行交易［1］。雙邊市場理論對反壟斷的影響是廣泛的，以定價策略為例，傳統理論認為產品或服務的價格要由產品或服務的生產邊際成本決定，否則就具有濫用市場勢力的嫌疑。但對于具有雙邊市場特征的平臺企業來說，這種定價原則并不適合。因為雙邊市場具有交叉網絡外部性，平臺企業通常運用非對稱的傾斜定價策略，這種定價策略并不遵循傳統的定價認識，但卻是企業發展的必要措施，所以不能據此就斷然認定企業存在市場勢力濫用行為［9］。雖然雙邊市場理論是一個新興理論，對于它的研究還需要進一步的深入和完善，但從目前的研究成果看，它已經對傳統的監管思維提出了挑戰，而且這種挑戰還將繼續強化。

綜上所述，對社會經濟有著重要影響的主流經濟學是隨著實踐不斷發展的，而這種發展對政府監管思想的變遷也有著重要的影響。經濟學理論對監管思想變遷的影響以凱恩斯主義的發展歷程為線索可以大致分為三個階段。

（1）在凱恩斯主義出現以前，受古典主義的自由主義思想影響，同時也為了快速推動資本主義的發展，此時政府很少對經濟進行干預，政府監管以自由放任為主，甚至采取完全放任的態度。

（2）在凱恩斯主義出現以后，政府監管逐漸趨嚴。在自由放任的背景下，資本主義快速發展，并由“自由競爭”向“壟斷資本主義”過渡，具有壟斷地位的大企業越來越多，這種自由與壟斷共存的經濟狀況，為經濟的發展埋藏了隱患。大企業以自由競爭為借口，大肆吞并中小企業，同時為了維護壟斷地位，攫取壟斷利潤，出現了許多類似“卡特爾”、“托拉斯”的壟斷組織。這些壟斷企業和組織肆意破壞競爭，損害消費者利益，嚴重損害了經濟的健康發展，以致引發20世紀二三十年代嚴重的“大蕭條”。在這種背景下，凱恩斯主義逐漸盛行，全面國家干預主義出現，政府監管行為深入到了經濟各個領域，并逐漸走向嚴厲。

（3）在資本主義陷入滯脹困境以后，倡導國家干預主義的凱恩斯主義受到嚴重質疑，甚至部分學者認為凱恩斯主義是導致滯脹困境出現的罪魁禍首，新自由主義、新制度經濟學等理論開始崛起，這些思想普遍要求減少國家對經濟的干預，政府監管開始由“嚴”趨“松”。

雖然上述理論是全面影響社會經濟的基礎理論，但是作為主流經濟學，這種影響滲透到了社會經濟中的各個領域，當然也包括具有自然壟斷特征的電信業，電信業歷來就是政府監管的重點領域，政府對其監管思維也難免受到上述理論的影響。所以，通過上述分析，可以透視主流經濟學理論對電信業監管思想變遷的影響歷程。

2 國外電信業監管變遷及啟示

2.1 美國電信業監管變遷

美國于1934年頒布了《電信法》，當時的《電信法》默認電信產業可以私人壟斷經營，但為了防止電信企業濫用市場壟斷地位，保護消費者利益，美國政府依法成立了電信業監管機構美國聯邦通信委員會（FCC）和各地方電信業監管機構，各監管機構的監管內容主要是市場進入規制和價格規制，其中州際通信業務和國際通信業務由聯邦通信委員會負責監督和管理，州內通信業務則由各州公益事業委員會（PUCs）來負責管理，隨著相關監管機構的建立，美國電信業監管體制逐漸建立［10］。

美國電信監管機構的監管對象從《電信法》頒布以來就繞不開AT＆T公司，在《電信法》出臺以前，AT＆T的壟斷是政府默許的。但隨著發展，其壟斷負面效應逐漸顯現，20世紀70年代，美國司法部認為AT＆T存在利用壟斷地位限制競爭的行為，最終導致《最終判決修正案》的頒布。該法案將AT＆T一分為七，這次拆分雖然沒有打破AT＆T的壟斷地位，但是允許AT＆T以外的競爭對手進入長途業務市場，美國電信業從此進入了市話壟斷、長途電話市場競爭的時期。1996年美國頒布了新《電信法》，在市場準入方面，允許市話運營商和長途電話運營商可以進入彼此市場。同時新《電信法》還為三網融合奠定了法律基礎，該法允許運營商、衛星通信、有限電視等公司可以進入彼此的業務市場，為三網融合的實現打破了壁壘。另外，此時的美國電信市場也向國際運營商打開了大門。這一系列政策舉措標志著美國電信業進入了全面競爭的時代［11］。

從美國電信業監管體制改革歷程來看，打破壟斷和放松市場準入限制是其主要內容。美國作為世界最發達經濟體，其電信業的監管體制改革歷程對其他市場經濟國家（包括中國）具有重要的示范意義，尤其是關于三網融合的監管體制改革更是如此。現在中國的三網融合已進入攻堅階段，從美國的改革歷程來看，要想真正的實現三網融合，政府的介入是必須的，單純依靠電信業的自由發展是難以沖破行業壟斷勢力的。但這種介入應該更多的局限于法律的修訂與制度的建立，放松 “三網”各行業的業務進入限制，進而沖破壟斷阻力，以實現三網融合。

2.2 英國電信業監管變遷

1981年英國頒布了《電信法》，在此之前，英國電信業由英國郵政局一家壟斷。《電信法》出臺以后，與中國改革歷程相似，進行“郵電分營”改革，分別建立了英國電信公司（BT）和皇家郵政公司（Roya Mail），電信業由BT一家壟斷，但這種壟斷是短暫的［12］。1982年，私營電信公司莫克瑞通信公司（Mercury Communications）獲得進入固話市場的運營許可證，這項政策打破了BT壟斷的市場結構，但同時規定只允許這兩家公司可以進入固話業務市場，英國電信固話業務市場由此進入“雙寡頭”時代［13］。1985年，移動通信市場也放松了市場準入限制，Vodafone和BT Cellnet獲得了移動通信運營許可證，移動通信市場隨之進入“雙寡頭”時代［12］。1991年，英國頒布《競爭與選擇：20世紀90年代的電信政策》白皮書，在對“雙寡頭壟斷”市場結構效果評價的基礎上，終止了“雙寡頭壟斷”政策，從此英國電信市場開始完全開放。到1996年，獲得從事通信業務經營許可證的企業已達150多家［13］。可以看出，英國電信業監管體制改革的基本路線是“政企分離→打破壟斷→放松市場準入限制→引入競爭”。

2.3 印度電信業監管變遷

印度電信業監管變遷歷程與英國較為相似，1985年開始郵電分營改革之前，郵政、電報和電話業務統一由郵政和電報部管理。1997年頒布《TRAI法案》，并依法成立了印度電信管制局（TRAI）。2000年《TRAI法案》得到修改，修改后法案要求政府在發放許可證之前征求TRAI的意見，同時TRAI有權推翻許可證條件。另一方面弱化了TRAI相對獨立性，一項重要內容就是剝奪了它的準司法權。同年印度開始了融合監管探索期，提出《通信融合法案》，希望對電信產業、廣播產業進行全面監管，但此法案并沒有通過。2004年，印度通信與信息技術部發布通告，有線電視業務和廣播業務被納入電信業監管范圍；同時TRAI也相應設立了管理廣播電視業務的部門，此后，印度電信業監管進入了融合監管體制探索期［14］。印度電信業的改革路線與英國類似，即“政企分離→打破壟斷→放松市場準入限制→引入競爭”。

2.4 啟示

從中國電信業改革歷程來看，中國電信業改革基本沿著“政企分離→打破壟斷→放松市場準入限制→引入競爭”的路線進行的。但和國外比較，雖然路線相似，但力度和步伐卻明顯滯后。例如，美國電信業的發展是由私營企業主導的，英國和印度則實現了民營與國有企業全面競爭的市場格局，而我國在2013年才公布了《移動通信轉售業務試點方案》征求意見稿，使得電信業務向民營資本開放邁出了實質性步伐，而在引入外資方面，更是明顯做的不夠，放松市場準入限制的改革還有很大空間。

而關于融合監管的改革，更明顯落后于國外。目前我國對電信、廣電和互聯網分別進行管理，即所謂的分業監管模式。這種監管模式已經不符合三網融合的發展要求，借鑒國外經驗，為了實現三網融合，應該首先制定推動三網融合的相關法律，以法律推動改革；同時還應進行監管機構改革，成立監管三網的獨立機構，統一監管，統一協調；以加快三網融合的步伐。

3 我國電信業監管趨勢

3.1 相關市場界定難度加大

相關市場的界定是反壟斷執行的重要程序，包括商品市場與地域市場的界定，會極大的影響監管的效率。前文關于微信的論述就是一個典型案例。所以，在未來電信業的監管過程中，如何確定相關市場的界定標準是一個較為困難且需要迫切解決的問題，而標準的確定必將會影響監管的效率，不僅會影響到企業之間矛盾的有效調節，從長遠來看也會影響到行業的健康發展。

3.2 監管手段滯后與技術快速更新矛盾日益突出

在技術快速更新的時代，監管者對技術的理解速度遠遠滯后于技術的進步速度。這種滯后使得監管者對于新技術產品的業務范疇、業務屬性等難以做出有效的判定，從而使得監管執行變得十分困難。前文關于微信案例的敘述同樣也反映了這一問題，而技術創新的步伐還會繼續加快，如何加快監管部門對技術的理解速度，將會是我們面臨的一個重大難題。當然一些機構，如行業協會可以作為行業與監管部門之間溝通的橋梁，以加深政府對新技術的理解，但據現實情況來看，這些機構的作用并沒有得到有效發揮。所以，隨著技術的快速發展，監管手段滯后與技術快速更新矛盾將會日益突出。

3.3 建立多層次監管模式是重要趨勢

隨著電信業務范圍的擴大，原有的電信監管政策已難以適應監管的需求，其主要表現就是監管層次模糊，監管層次的模糊直接導致了監管政策的適應性出現問題。傳統上，運營商的業務范圍主要是電信基礎業務與增值業務，運營商作為基礎設施建設的主要承擔者，由于規模經濟等因素的影響，自然壟斷特征明顯，同時業務較為單一，使得監管部門的監管對象較為明確，在監管政策執行方面具有較為明確的依據。而由于互聯網的快速發展，電信監管的對象變得復雜起來，原有的監管政策對新業務、新技術實施監管過程中存在較大的難度。所以對現有監管對象進行分類進而制定相應的監管政策就十分必要。現有的業務范疇大致可以分為基礎業務、網絡應用、網絡內容三個層次，根據不同層次制定不同的監管政策不僅有助于監管政策的有效執行，同時也可以維護行業正常的經濟秩序。

3.4 貫穿企業競爭過程的反壟斷方法將會得到重視

介入企業競爭過程的反壟斷方法能夠及時的制止企業危害競爭、損害福利等行為，能夠盡量的減少由于壟斷勢力濫用行為所造成的不必要損失，這種方法應該值得探索和重視。雖然很多國家在引入競爭方面做了很多努力，終止了電信業一家企業壟斷的局面，但現在大多數市場經濟國家的電信業市場結構仍存在不同程度的 “寡頭壟斷”特征。這種壟斷與競爭并存的市場結構其競爭十分激烈，同時寡頭壟斷勢力也存在著濫用市場勢力的傾向，如何使監管行為介入企業的競爭過程而防止這些寡頭企業采取不正當的競爭行為，進而減少不必要的社會損失，是值得重視的事情。同時結合前文分析，博弈論的出現與發展，也對這種反壟斷方法提供了一定的理論支持。

3.5 監管放松是重要趨勢

結合前文對經濟學理論和國內外監管變遷的分析可以看出，監管放松是一種趨勢。而監管放松的主要內容就是進一步放松市場準入限制，特別是在三網融合的背景下，放松三網不同行業的市場準入限制。同時要引進多元化投資和多元化市場主體，在防止過度競爭的前提下，積極引入競爭機制，發揮市場調節機制，以進一步增加消費者福利，保障行業的有序健康發展。

3.6 融合監管是一種必然

2010年1月13日，我國政府做出加速推進三網融合進程的決定，計劃在2010年至2012年率先開展廣電和電信彼此進入對方業務的試點，而在2013至2015年間，在總結前期開展三網融合試點經驗的基礎上，全面實現三網融合。然而，中國三網融合雖已提上日程，但如前文分析，目前電信、廣電和互聯網并沒有形成融合監管，更沒有進行電信業監管機構改革以建立可以有效監管三網的獨立機構。從國際電信業發展趨勢來看，建立三網融合監管體制，不僅是對國外經驗的有效借鑒，也是實現三網融合目標的重要保障。

3.7 “監管”模式逐漸向“治理”模式轉型

與“監管”不同，“治理”強調治理主體的多元化、協調、合作、互動與自律，認為監管是一個持續的過程。雖然在治理模式中政府依然是監管作用的主要發揮者，但與其他主體的合作、互動得到了強化，同時強調行業和用戶的自律作用。這種模式符合未來電信業監管的趨勢，因為互聯網的典型特點就是自由和創新，而“監管”具有自上而下、過于強調政府作用的特點，這種特點容易禁錮互聯網的自由和創新思想。同時，互聯網的發展速度往往超過了管理機構的監管能力，這就使得監管政策執行過程中容易出現妨礙行業創新發展的現象，而治理模式能夠很好的彌補這一缺陷，因為治理強調政府的協調作用，重新定位了政府的角色，同時強調政府與行業的互動，這種互動有助于反映行業的訴求，加強政府對行業尤其是新技術的理解。另外發揮行業與用戶的自律作用也有助于降低政府的監管成本和提高行業與用戶的道德水平。所以監管模式向治理模式轉型是十分必要的。

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