觀音山森林公園狀告環保部案論證會：新《環保法》硬在哪里，軟在何處？

◎本刊記者 朱艷

觀音山森林公園狀告環保部案論證會：新《環保法》硬在哪里，軟在何處？

◎本刊記者 朱艷

由于一紙訴狀把國家環保部告上法庭，廣東觀音山國家森林公園引起社會關注。2013年12月3日，觀音山國家森林公園向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，訴請法院撤銷環保部在2011年12月13日做出的一份“批復”：該批復改變此前要求“西氣東輸”管道施工繞開該公園的方案，準許其穿越公園施工。目前該案已被北京市高級人民法院受理，并于7月15日開庭。 6月4日下午，《環境與生活》記者參加了中國政法大學環境資源法研究和服務中心就此案舉行的專家論證會。該中心主任王燦發教授結合此案，分析了將于明年1月1日實施的新《環境保護法》的相關法律問題。

未經環評就開工可依法抓人

廣東觀音山國家森林公園是國家林業局批準成立的全國首家民營國家級森林公園,位于東莞市樟木頭鎮境內，園區總面積18平方公里，森林覆蓋率達99%以上。

這樣一個國家級的森林公園，緣何站到了環保部的對立面？

事情還得追溯到2008年，西氣東輸二線工程廣深支干線當時要經過觀音山所在的廣東省東莞市樟木頭鎮，考慮到環境影響，環保部2008年8月28日做出《關于西氣東輸二線工程（東段）環境影響報告書的批復》（〔環審2008〕318號），要求設計輸氣管道繞開觀音山。

但2010年3月，森林公園卻收到了當地樟木頭鎮政府轉來的文件，稱該輸氣管道將以隧道方式穿越公園核心區。

2011年8月，施工隊進駐觀音山。進入之前，未向公園一方提交林業等主管部門同意該工程穿越觀音山路徑施工方案的批準文件、施工及賠償方案，也未與公園方面協商。

是年10月28日，廣東省環保廳環境監察局會同東莞市環境監察分局執法人員，對施工現場進行檢查，發現廣深支干線已變更為“以大開挖方式”穿越觀音山，認定存在線路變更未經環保部門審批而違規施工的問題。

對此，中國政法大學教授王燦發表示，該管道項目本來已考慮到應該保護國家森林公園，決定繞道而行，但有關方面竟擅自更改，而且未經任何審批，“這是嚴重的違法行為。按照新的環保法，責任人會被責令改正，不改的就可以抓起來！”近十幾年來，王燦發參加了中國大多數環境法律法規的起草，對環境法律領域甚為熟悉。

的確，今年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過的新《環境保護法》規定，如果未經環評開工建設，責令對方改正又不改正的，可拘留10日以上，15日以下。而且新《環保法》還規定，環境影響評價單位與建設單位也要承擔連帶責任。

鑒于像觀音山遭遇的這樣“未批先建”的違法行為相當多，王燦發呼吁企業一定要關注新《環保法》第六十一條，規定建設單位未依法提交建設項目環境立項評價文件，或者環評文件未經批準擅自開工建設的，由負責環保監督管理的部門，責令停建，處以罰款，并可責令恢復原狀。以后還不讓補辦環評！“原來的規定是，沒提交環境影響報告書就開工建設的，發現后責令停建，令其補辦環評手續，對責任人給予行政處分。就規定到這兒，連罰款都沒有。反倒是那些辦了手續，但沒經批準建設的，要被罰款，最多可罰20萬元。這樣一來，法律等于是鼓勵不辦環評手續就開建的企業了。”

觀音山森林公園遭遇的“西氣東輸”建設單位也是如此，事實顯示，環保部門確定其違法后，該建設單位并未被罰款。

新法“保護優先原則”值得期待

不僅如此，2011年12月13日，環保部網站公示了一份《西氣東輸二線工程（東段）廣州—深圳支干線觀音山森林公園段變更環境影響補充報告》，將施工方案調整為在東莞市樟木頭鎮以溝埋敷設方式穿越觀音山森林公園，穿越長度約為3公里。對這份公示，作為利益相關方的觀音山森林公園稱，直到2013年9月9日，他們通過申請的方式才得知該補充報告內容，并認為該補充報告內容是不合法的，因此2013年12月3日，公園方委托律師狀告國家環保部，請求法院撤銷該“變更補充報告”。

今年5月，法院認為，從環保部網站公示時間2011年算起，該案已超過2年的訴訟時效，所以不予受理。但這個裁定不僅遭到原告反對，也遭到6月4日出席論證會的法學家的一致反對。中國政法大學教授解志勇認為，環保部的決定應該告知利益相關方觀音山森林公園，即一定要將“決定”送達，而僅僅在自己的網站公示顯然不能算作告知行為。相反，森林公園方在2013年9月9日才知道環保部“補充報告”的內容，同年12月3日提起訴訟并無不妥之處。

“發生了這種事，環保部門本來應該站出來制止違法，最起碼要經過重新評價，重報環評手續才能開工建設。”王燦發的觀點得到在場的中國人民大學法學教授李艷芳的認同，她認為環保部未重新做環評，僅僅做了一個未履行“告知”義務的公示。

在此之后，觀音山繼續遭到輸電工程項目和高速公路的“穿行”，2012年完工的輸氣管道，帶給觀音山主峰筆架山的背脊一道寬約30米、長約3公里的“疤痕”，如今的觀音山上空有一排排的高壓線，“肚子”里有寬闊的高速公路，長期來看，這些都將給山里的野生動植物帶來危害。據觀音山森林公園有限公司董事長黃淦波介紹，公園開發建設一直都不順利，當地政府也多次想強行收回公園的經營權。在這紛爭的背后，無非是公園所在的這塊土地有著巨大的開發價值。

實際上，觀音山這個具體案例背后體現的，還是經濟利益和環境保護的較量。“一個森林公園的保護，跟天然氣管道建設、高壓線建設、高速公路建設之間的這個關系，應該怎么處理？”王燦發指出，新《環保法》第五條規定的“保護優先原則”，告知了未來的方向，那就是在遇到開發建設與生態保護發生沖突時，特別是遇到生態紅線，像自然保護區、風景名勝區、飲用水源地等特別需要保護的區域，那就要犧牲經濟發展。比如此案中，為了保護觀音山森林公園的生態環境，天然氣管道應繞行，即使多花錢也應在所不惜。“這才是保護優先原則的真正目的和真正含義。”

俯瞰觀音山

不幸的是，觀音山在新《環保法》出臺之前就被“傷害”得千瘡百孔。現行《環保法》在第一條中提出要“促進社會主義現代化建設的發展”。王燦發說：“以前立一部環保的法律，竟然說要促進經濟發展，這不偏離了立法的目標嗎？”讓人欣慰的是，新《環保法》已經改為“促進經濟社會可持續發展”。

王燦發注意到，早在2005年，國務院已經把原先的“環境保護與經濟社會發展相協調”調換了次序，改為“經濟社會發展與環境保護相協調”。可惜的是，一些環保部門誤解了其中的含義，甚至提出“環境保護要為經濟發展保駕護航”的口號來。“難怪我們的環境保護搞了30多年，卻一直在惡化。”

環境質量應有獨立監測機構

和現行環保法的“柔弱”不同，新《環保法》最“硬氣”的內容之一，就是賦予環保部門執法權。“這是一項很大的權力，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備，以前環保部門想要阻止污染，無從下手，人家繼續污染，它也沒法封人家的設備，只能看著污染繼續。”

相應的，這項權力也讓環保部門少了“不作為”的理由，“如果再說沒辦法，這就是給你辦法了，就看你做不做了。”新《環保法》另一個“硬氣”的部分，是“按日連續處罰”，意思是對違法企業將按前一天的罰款累積處罰。目前，中國唯有此法律涵蓋了這項內容，“這樣就會累積成巨大的金額，有可能罰得他傾家蕩產。像美國罰杜邦公司，曾被一次性罰3.1億美元。”

王燦發認為，在新《環保法》中，最難“啃”又最有必要“啃”的骨頭，是第十七條提出的建立、健全環境監測制度，統一規劃國家環境質量監測站（點）的設置，建立監測數據共享機制。

我國環境法專家、中國政法大家教授、中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發 朱艷/攝

王燦發稱，目前我國重復監測的現象非常嚴重，“比如對水的監測，環保部門有水質監測，水利部門有水溫監測，建設部門有飲用水監測等等，浪費了很多資源。”這些數據不但沒共享，而且存在造假空間，“比如像環境監測站屬于環保部門，環保部門上報‘十二五’規劃的完成情況，就需要讓監測站來提供數據，如果沒完成，你說監測站的人會怎么辦？”因而，最好是成立一個獨立的監測部門，保證公平公正，資源共享，但是由于眼下涉及的機構眾多，王燦發深知其中的不易。

我們什么時候能有“環境權”

新《環保法》延續現行法律，規定了一切單位和個人都有保護環境的義務，但遺憾之一是對“環境權”鮮有提及，僅在第五章信息公開與公眾參與部分涉及一部分，即公眾有獲取信息的權利，有參與和監督環保的權利。王燦發認為這遠遠不夠，“中國人有在良好適宜的環境當中生活和工作的權利都沒給規定進去，有點郁悶。”

相反，許多國家早在法律中規定了環境權。環境權除了法律意義上的權利，還包含一種人文精神的追求，以及對經濟增長方式的思考。假如大家都重視環境權，那么像觀音山森林公園這樣的案例將會越來越少。

“是追求更富裕的生活，還是追求更健康的生活？”王燦發提到，早在1989年《環境法》第一次修改時，就有專家提出把環境權納入其中，但最終不了了之，“當時的理由是我國還太窮，很難保證這種環境權，所以不敢規定。可現在中國GDP總量都占世界第二位了，人均GDP都5000美元以上了，還不敢規定？我不知道還要富裕到什么程度，才能讓環境權入法。”

參加此次論證會的還有中國政法大學教授張樹義、北京大學能源與環境法研究中心主任汪勁教授等。

本欄目責編/鄭挺穎