新環保法明年元旦施行環境公益訴訟：且行且探索

◎趙靜 明文

新環保法明年元旦施行環境公益訴訟：且行且探索

◎趙靜 明文

4月24日，歷經四審的環保法修訂案草案，經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，定于2015年1月1日施行。新環保法可謂中國環境立法的又一里程碑，它將給環境公益訴訟帶來哪些改變？

蘭州“4·11”局部自來水苯指標超標事發后，當地5居民將蘭州威立雅水務集團告上法庭。4月14日，蘭州中院立案庭表示不予立案，理由是公民個人不具備提起環境公益訴訟的“訴訟主體資格”。目前水污染事件已經得到解決，但居民的法律維權才剛剛拉開序幕。

從蘭州水污染官司說起

蘭州中級法院認為，不受理5居民對蘭州威立雅水務集團起訴的依據，是公民個人不屬于“法律規定的機關和有關組織”，故不具備“訴訟主體資格”。易言之，就是5居民無權按照民事訴訟法第55條規定提起環境公益訴訟，該條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

4月21日，蘭州市20名市民聯名敦請甘肅省消費者協會，依據《消費者權益保護法》第47條規定，代表本次自來水苯污染事件的受害消費者向法院提起公益訴訟。這是甘肅省消協在新修訂的《消費者權益保護法》實施之后，遇到的首例請求消協作為公益訴訟主體的維權案例。甘肅省消協秘書長欒明軍稱，目前最高法的司法解釋并未明確在什么情況下可以啟動公益訴訟，下一步消協將研究論證提起公益訴訟的可行性。

環境公共利益是一種特殊的利益，由于其利益的“公益性”，因此環境公益訴訟所產生的利益也歸于社會。那么誰有資格代表公共利益提起環境公益訴訟呢？公民個人能否提起呢？

極少受理，鮮有勝訴

在我國近十幾年的司法實踐中，公民個人作為原告起訴的環境公益案件，不論是起訴污染者的民事案件還是起訴環保機關的行政案件，大多被法院以原告不符合主體資格而不予受理，極少數被受理的也鮮有勝訴。有的案件當事人是以自己的利益受到侵害提起侵權訴訟（以私益訴訟形式出現），但是實質上公益訴訟性質明顯，也沒有得到支持。如2007年3月，福建省廈門市民林雷將公益公交、特運順聯、白鶴友誼3家公交公司告上法庭。林雷認為，3被告運營的公交車超標排放黑煙，污染空氣，對他的健康造成了損害，3被告構成侵權。林雷要求法院判令3被告公開道歉，并賠償他人民幣1元的損失。法院受理了此案，但一審判決林雷敗訴。

在我國，法律沒有賦予公民個人提起包括環境公益訴訟在內的任何公益訴訟的權益。但這并不是說，公民在受到環境污染侵害后不能自行維權，公民可以提起環境私益訴訟，一般可分為侵權之訴和違約之訴。侵權之訴主要是公民直接受到污染損害，而主張污染者承擔侵權賠償責任；違約之訴是受害者基于與污染者的合同，主張污染者不能按約定履行合同義務而承擔的民事責任。

民事訴訟法要求原告是有“直接利害關系”的當事人，即提起訴訟的必須是受到污染損害的直接利害關系人，而此類訴訟屬于為了私益，屬于私益訴訟。

環境訴訟，為公為私？

此次蘭州水污染事件中，5居民向水務公司提起的訴訟，是屬于不應受理的環境公益訴訟，還是正當的環境私益訴訟？

據媒體報道，起訴的蘭州5居民認為，基于原、被告之間存在供水合同，為包括原告在內的蘭州地區群眾提供符合生活用水品質的自來水，不僅是被告基本的合同義務，也是被告企業的社會責任。然而，在本次自來水苯超標事件中，被告在4月11日5時確認第二水廠自來水苯含量嚴重超標時，仍然放任苯含量嚴重超標的自來水流向包括原告在內的蘭州地區千家萬戶。由此可見，被告的主觀過錯明顯。5居民表示水污染新聞一出來，西固區、城關區等好幾個地方的市民都在搶購瓶裝水，他們整個生活都被打亂了。為此，原告不僅損失了購買礦泉水的費用、一天的工作時間，且“精神上備受焦慮、恐懼的折磨”。因此，5居民要求，蘭州威立雅水務集團有限公司賠償因購買礦泉水的損失72元、誤工費100元、因檢查身體的體檢費用800元、精神撫慰金5000元。同時要求該公司在國家級媒體上公開賠禮道歉。

中國政法大學環境資源研究所副所長胡靜認為，蘭州中院混淆了“公益訴訟”與“私益訴訟”的概念，從原告遞交至法院的民事訴訟狀看，這是一起典型的因侵權而產生的訴訟。

中國政法大學民事訴訟法研究所副所長邱星美表示，原告只是針對個人提出的補償，原告訴訟請求中與“公益”唯一有關的，僅僅是“要求被告在國家級媒體上公開賠禮道歉”，而這一訴求，事實上也屬于原告主張權利的范圍之內。邱星美說，因為被告提供的水不符合質量標準，對原告身體造成了潛在的傷害，5位原告只要求被告賠償自己的損失，并沒有要求賠給所有人，這就是該訴訟屬于“私益”的明顯標志。

另據媒體最新報道，該5居民在律師建議下改為提起侵權訴訟。

立法滯后，司法先行

我國對于環境公益訴訟在立法上的規定，其實遠遠滯后于司法實踐。

事實上，包括環境公益訴訟在內的很多法規的出臺，正是在司法實踐積累的基礎上產生的。

隨著環境污染事件越來越多，有些受到損害的直接利害關系人往往無力用“法”維權，或者環境污染沒有直接受害人，這就導致環境污染的肇事者沒有承擔相應的民事責任。因此社會呼吁設立環境公益訴訟的聲音越來越強，終于在司法實踐逐漸出現了事實上的環境公益訴訟。

環境公益訴訟三模式

按照提起公益訴訟的原告類型，可以將以往發生的環境公益訴訟進行分類。

第一種模式：環保機關或國家職能部門作為原告提起公益訴訟。

負有監管職責的環保和有關職能部門，在利用行政執法進行監管，對污染方給予行政處罰乃至由司法機關追究刑事責任的同時，也提起環境公益訴訟，要求污染方為公共利益埋單。

例如，陜西省商洛市中級法院對2000年9月29日發生在陜西省丹鳳縣的“9·29”特大氰化鈉泄漏丹江案的環境污染損害賠償作出判決，判定污染者賠償丹鳳縣政府因污染所受損失865.63萬元。2007年11月，貴州省貴陽市中級法院設立專門的環境法庭，受理了以貴陽市兩湖一庫管理局為原告的環境公益訴訟案件。

第二種模式：環保組織單獨或者聯合環保機關、公民提起公益訴訟。

2009年7月6日，江蘇無錫中院受理了國內首例環保社團組織為原告的公益訴訟案件，開創了環保組織提起環境公益訴訟的先河。該案共同原告系居民代表朱正茂、中華環保聯合會，被告則是江蘇江陰港集裝箱有限公司。原告訴稱，被告在港口作業過程中產生鐵礦粉塵污染，嚴重影響了周圍的空氣質量和居民的生活環境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經處理直接排入下水道，經黃田港排入長江，影響附近市區居民飲用水安全。同時，江陰港集裝箱有限公司在作業過程中產生的噪聲影響了周圍居民生活。該案以調解結案。

2010年11月，中華環保聯合會聯合貴陽當地一家社團組織——貴陽公眾環境教育中心，共同向貴州省清鎮市人民法院提起環境公益訴訟，請求判令一家造紙廠停止排放污水并勝訴。

2011年云南“鉻渣污染事件”中，曲靖法院受理了由北京自然之友環境研究所、重慶綠色志愿者聯合會和曲靖環保局共同提起的公益訴訟，這是國內法院受理的首起由民間環保組織提起的公益訴訟，被業界稱為具有里程碑意義。此前作為環保組織提起或者支持訴訟的中華環保聯合會由環保部主管，外界認為它是官方環保組織。

第三種模式：檢察機關代表國家利益提起或者支持公益訴訟。

在以往的司法實踐中，最高法院和一些地方在規范文件中提出了公益訴訟制度，檢察機關的介入就是相關文件的結果。例如，云南昆明市中院、檢察院、公安局、環保局2008年11月聯合發布的《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》規定，檢察機關、環保部門和有關社會團體可以提起公益訴訟。

最高法院于2010年8月出臺的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中也明確提出，各級法院要依法受理環保部門代表國家提起的環境污染損害賠償案件。

2011年12月，浙江省平湖市法院調解了平湖檢察院訴嘉興市綠誼環保服務有限公司等5被告環境污染責任糾紛案，這是由檢察機關提起的環境保護公益訴訟案。

環境公益訴訟為何少見

雖然司法實踐中有了為數不少的環境公益訴訟，但是如果把這個數字放在層出不窮的環境污染事件中，則是九牛一毛。不論是公民的環境私益訴訟，還是機關和社會組織提起的環境公益訴訟，都面臨著極大困境。

原因是多方面的：面對環境違法行為，行政機關往往更依賴執法手段處理，不大愿意提起訴訟；社會公眾盡管知道貽害匪淺，卻因鑒定費用高、專業知識匱乏等因素無力維權；環保組織發展不均衡以及自身能力的欠缺，也導致公益訴訟動力不足。

即使進入訴訟程序，環境司法保護面臨的諸多難題又成為一道道難以跨越的檻：訴訟費用、舉證責任分配、因果關系鑒定、損害后果評估、訴訟利益歸屬、生態環境修復等等。

不過，最新修改的環境保護法有望改變這種局面。它將提起環境公益訴訟的主體，擴大到“依法在設區的市級以上政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違紀記錄”的社會組織。可以說，環境公益訴訟的春天正在向我們走來，但是開門迎客后的諸多深層次難題仍待破解，環境公益訴訟仍需且行且探索。