日本顆粒物污染防治政策分析及其對(duì)我國的啟示

劉乃瑞 燕 麗 楊金田 賀晉瑜 汪旭穎

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

大氣污染物中的懸浮顆粒物會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生直接的負(fù)面影響，從而受到各國政府及有關(guān)部門的高度重視。隨著研究的深入，發(fā)現(xiàn)PM2.5(細(xì)顆粒物)對(duì)人體的影響尤為嚴(yán)重，不僅會(huì)對(duì)人體健康造成短期影響，如肺功能抑制、氣管刺激等，還會(huì)造成長期影響，如加劇糖尿病、心臟病等代謝性疾病［1］。2013年年初，我國中東部多地遭遇霧霾天氣，空氣污染嚴(yán)重。1月內(nèi)全國共出現(xiàn)了4次較大范圍的霧霾天氣過程，涉及到30個(gè)省(區(qū)、市)，這也引起了我國政府及普通民眾對(duì)大氣顆粒物污染的高度重視［1］。二戰(zhàn)后日本專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視環(huán)境保護(hù)，環(huán)境污染曾經(jīng)極其嚴(yán)重，但其通過采取一系列治理措施，將自身由“公害先進(jìn)國家”轉(zhuǎn)變?yōu)榕e世公認(rèn)的環(huán)保先進(jìn)國家。通過對(duì)日本的顆粒物污染防治政策進(jìn)行研究，將對(duì)我國的顆粒物污染防治提供有益的借鑒。

1 日本顆粒物污染防治歷程

日本環(huán)境政策的演變大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段［2］:

(1)公害對(duì)策階段。這一階段從上世紀(jì)60年代初期到70年代中期。日本政府于1965年成立了公害審議會(huì)開始著手解決公害問題。1967年通過了《公害對(duì)策基本法》，確立了政府公害對(duì)策的基本原則。到 1970年，日本內(nèi)閣設(shè)立的公害對(duì)策本部提出了包括《公害對(duì)策基本法》在內(nèi)的14項(xiàng)法律交付國會(huì)討論并一舉獲得通過。

(2)從單純“防止公害”到全面“環(huán)境保護(hù)”階段。其重要標(biāo)志是1972年日本政府制定的《自然環(huán)境保護(hù)法》。日本在這一時(shí)期引進(jìn)了美國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，以達(dá)到防止公害和保護(hù)環(huán)境的雙重目標(biāo)。

(3)80年代以后，日本進(jìn)入了以能源環(huán)境問題為重點(diǎn)，解決全球環(huán)境問題的階段。

日本不同時(shí)期的環(huán)境政策也體現(xiàn)在其對(duì)顆粒物濃度水平的要求上:在1973年制定的懸浮顆粒物(suspended particulate matter)標(biāo)準(zhǔn)為小時(shí)平均值不得超過0.20mg/m3，并且小時(shí)平均值的日平均值不得超過0.10mg/m3;在2009年制定的 PM2.5標(biāo)準(zhǔn)為年平均值不得超過15.0μg/m3，并且在指定監(jiān)測站的日平均濃度每年須有98%以上小于等于35μg/m3，這相當(dāng)于世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》第三階段的水平［3］。

2 日本顆粒物污染防治措施及成效

日本的顆粒物污染防治措施主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

2.1 強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測

日本的空氣質(zhì)量監(jiān)測主要由地方政府執(zhí)行。監(jiān)測站分為道路監(jiān)測站(roadside air pollution monitoring stations，簡稱RAPMSs，日語為自動(dòng)車排出ガス測定局)與一般監(jiān)測站(ambient air pollutions monitoring stations，簡稱APMSs，日語為一般環(huán)境大気測定局)兩種［3］。截至2009年3月底，日本境內(nèi)已有438個(gè)道路監(jiān)測站與1549個(gè)一般監(jiān)測站［3］。并且，監(jiān)測數(shù)據(jù)會(huì)由日本環(huán)境省(Ministry of the Environment，日語為環(huán)境省)在網(wǎng)上統(tǒng)一公布［3］。

日本環(huán)境省自2010年3月起要求地方政府將PM2.5列入不間斷監(jiān)測的污染物名單中，以便對(duì)PM2.5的組分進(jìn)行分析及制定相應(yīng)的防污措施，預(yù)計(jì)在2013年年底左右建成PM2.5的不間斷監(jiān)測體系［3］。另外，日本政府確立了使用過濾法來作為測量PM2.5質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)測量方法以及不同測量方法之間的等價(jià)性［3］。在2011年7月，日本環(huán)境省制定了PM2.5的成分分析方法來研究各種前體對(duì)大氣中PM2.5的貢獻(xiàn)比例［3］。

2.2 工業(yè)污染防治

在日本，顆粒物污染的主要來源為工廠與機(jī)動(dòng)車。工廠的國家排污標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境省制定，但各縣有權(quán)在自己的轄區(qū)內(nèi)制定更為嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)［4］。縣政府與大城市的市政府有責(zé)任保障排污標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行［4］。任何人新建工廠都需要向當(dāng)?shù)卣蠄?bào)擬使用的設(shè)備［4］。若當(dāng)?shù)卣J(rèn)為其所用設(shè)備不能達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)通知工廠負(fù)責(zé)人并要求其修改計(jì)劃［4］。所有正在運(yùn)行的工廠都有義務(wù)根據(jù)環(huán)境省的技術(shù)要求測量并記錄污染物的排放量［4］。若當(dāng)?shù)卣l(fā)現(xiàn)其排污量經(jīng)常超標(biāo)，將會(huì)要求工廠負(fù)責(zé)人采取措施改進(jìn)生產(chǎn)工藝［4］。

對(duì)于工廠在環(huán)保科研、設(shè)備方面的投入，政府給以補(bǔ)貼作為鼓勵(lì)，對(duì)于工廠的環(huán)境污染行為，政府通過提升能源價(jià)格等方式進(jìn)行調(diào)控［4］。同時(shí)，政府在市場上推出綠色環(huán)境標(biāo)志制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者購買環(huán)保產(chǎn)品［4］。沒有綠色環(huán)境保護(hù)標(biāo)志的產(chǎn)品，在市場上就無法得到市民的認(rèn)可［4］。在日本，工業(yè)污染的有效解決依賴于政府與公眾兩方面的積極努力［4］。

2.3 機(jī)動(dòng)車污染防治

針對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣造成的顆粒物污染，日本環(huán)境省于2002年將顆粒物濃度限值加入到了機(jī)動(dòng)車與其他類型發(fā)動(dòng)機(jī)(如建筑用機(jī)械)的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)中，并聯(lián)合其他相關(guān)省廳來保障這些標(biāo)準(zhǔn)得以順利執(zhí)行［5］。另外，為削減機(jī)動(dòng)車氮氧化物與顆粒物排放總量，同時(shí)也出于對(duì)國家削減顆粒物污染速度的不滿，東京、埼玉等機(jī)動(dòng)車密集區(qū)于2003年出臺(tái)了更為嚴(yán)苛的法令來控制柴油卡車與客車尾氣造成的顆粒物污染［5］。不能滿足尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車必須安裝特殊的過濾器，否則禁止上路［5］。

為減少機(jī)動(dòng)車尾氣造成的大氣污染，除制定法律法規(guī)外，日本環(huán)境省還采取了一系列非強(qiáng)制性措施，如［5］:①積極促進(jìn)新型低污染車輛的審核通過;②加速老型高污染車輛的淘汰與盡量減少這些車輛的使用;③向公眾宣傳并推廣環(huán)保駕駛方法，如避免突然加速，勻速行駛，使用發(fā)動(dòng)機(jī)制動(dòng)，少使用空調(diào)，注意道路交通信息等;④向公眾宣傳車輛正確的維護(hù)保養(yǎng)方法，如注意尾氣過濾器的清洗與更換，選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)動(dòng)機(jī)潤滑油，保持適當(dāng)?shù)妮喬毫?⑤推廣政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的合作，以促進(jìn)聯(lián)合運(yùn)輸，減少運(yùn)輸車輛的使用及盡量避免空車返回;⑥向企業(yè)宣傳推廣高效運(yùn)輸模式，減少運(yùn)輸頻次，盡量避免選擇擁堵路段作為行駛路線，標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品包裝以便于裝卸;⑦促進(jìn)運(yùn)輸模式多樣化，如推廣鐵路運(yùn)輸與航路運(yùn)輸，以減少對(duì)環(huán)境的污染;⑧推廣并鼓勵(lì)低污染出行方式，如公共交通、自行車、步行;⑨鼓勵(lì)政府與企業(yè)通過第三方物流公司來運(yùn)輸貨物，以提高運(yùn)輸效率。

2.4 大力推行煤炭清潔利用技術(shù)

20世紀(jì)70年代爆發(fā)的2次石油危機(jī)促使日本把煤炭作為代替石油的能源放在重要的位置上，希望能夠加大對(duì)其利用的力度［6］。增加煤炭消費(fèi)量的關(guān)鍵是控制燃煤污染。日本在1992年制定的第9次煤炭政策中規(guī)定，潔凈煤技術(shù)是日本煤炭科研的重點(diǎn)［6］。1995年日本在新能源綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)(NEDO)內(nèi)組建了一個(gè)“潔凈煤技術(shù)中心”，專門負(fù)責(zé)開發(fā)下個(gè)世紀(jì)的煤炭利用技術(shù)［6］。2006年5月，日本在出臺(tái)的新國家能源概要中明確提出，要促進(jìn)煤炭氣化聯(lián)合發(fā)電技術(shù)、煤炭強(qiáng)化燃料電池聯(lián)合發(fā)電技術(shù)的開發(fā)和普及［6］。

日本的潔凈煤技術(shù)開發(fā)從內(nèi)容上分為2部分:一是提高熱效率，降低廢氣排放，如流化床燃燒、煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電及煤氣化燃料電池聯(lián)合發(fā)電技術(shù)等;二是進(jìn)行煤炭燃燒前后凈化，包括燃前處理、燃燒過程中及燃后煙道氣的脫硫脫氮、煤炭的有效利用等［6］。

在日本煤炭開發(fā)利用戰(zhàn)略的制定與實(shí)施過程中，日本政府、行業(yè)組織和煤炭消費(fèi)企業(yè)都發(fā)揮了各自的重要作用［7］。政府負(fù)責(zé)組織制定戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)施政府決策，以及投入資金進(jìn)行煤炭技術(shù)的研究開發(fā);行業(yè)組織(指日本煤炭能源中心)對(duì)煤炭戰(zhàn)略的實(shí)施起到了保障和促進(jìn)作用;電力及鋼鐵等煤炭消費(fèi)企業(yè)發(fā)揮了重要的主體支撐作用［7］。

經(jīng)過多年的治理，日本空氣質(zhì)量有明顯提升，表1與圖1顯示了日本空氣中懸浮顆粒物濃度隨年份的變化。圖1中的縱軸為不同監(jiān)測站(RAPMSs與APMSs)所測量的懸浮顆粒物濃度年平均值的達(dá)標(biāo)比例。

3 對(duì)我國的啟示

自20世紀(jì)60年代以來，日本在環(huán)境保護(hù)方面取得的成績有目共睹。其在顆粒物污染防治方面所做的工作對(duì)我國尤其有啟示意義:

3.1 建立空氣質(zhì)量管理模式

參考日本的大氣管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)作為管理工作的核心和目標(biāo)。把PM2.5及其相關(guān)前體物的總量減排作為質(zhì)量改善的重要手段，建立面向空氣質(zhì)量的管理模式。應(yīng)根據(jù)我國不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、PM2.5污染特征、污染程度，制定分區(qū)分階段PM2.5濃度限期達(dá)標(biāo)管理機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市PM2.5治理，構(gòu)建大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系。

3.2 強(qiáng)化移動(dòng)源污染控制

隨著人民生活水平的提高，人均機(jī)動(dòng)車保有量勢(shì)必要不斷上升。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的騰飛使日本的機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅攀升，因而日本針對(duì)機(jī)動(dòng)車造成的污染提出了一系列治理措施。為有效控制移動(dòng)源污染，我國需要從移動(dòng)源管理、車用能源和沉實(shí)規(guī)劃等角度，對(duì)油－車－路系統(tǒng)制定綜合政策。

圖1 日本空氣質(zhì)量監(jiān)測站測量的懸浮顆粒物濃度達(dá)標(biāo)比例［8］

表1 日本大氣中懸浮顆粒物的年平均濃度(mg/m3)［8］

3.3 推行煤炭清潔利用技術(shù)

日本在經(jīng)歷了兩次石油危機(jī)之后，深刻意識(shí)到煤炭作為常規(guī)能源資源及其在保障國家能源安全方面的重要性，并因此大力推行煤炭清潔利用技術(shù)，使其在利用煤炭的過程中對(duì)環(huán)境造成的污染降至最低。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，煤炭將在我國一次能源結(jié)構(gòu)中處于不可替代的重要地位，重視和發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)是保障我國能源安全的重要內(nèi)在要求。因此，我國應(yīng)當(dāng)大力推行煤炭清潔利用技術(shù)，首先，要加大資金扶持力度。其次，要通過制定更為嚴(yán)格的環(huán)保、節(jié)能法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場向有利開發(fā)利用潔凈煤的方向轉(zhuǎn)變。

［1］孫志豪，崔燕平．PM2．5對(duì)人體健康影響研究概述［J］．環(huán)境科技第26卷第4期，2013．

［2］湯天滋．中日環(huán)境政策及環(huán)境管理制度比較研究．現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2007．

［3］大気汚染物質(zhì)排出量総合調(diào)査(平成20年度実績)．応用技術(shù)株式會(huì)社，2011，3．

［4］大都市地域における大気環(huán)境の保全に関する政策評(píng)価書．総務(wù)省，2006，3．

［5］今後の自動(dòng)車排出ガス総合対策の在り方について(中間報(bào)告)．中央環(huán)境審議會(huì)大気環(huán)境部會(huì)，自動(dòng)車排出ガス総合対策小委員會(huì)，2011，1月．

［6］趙愛國．日本煤炭清潔利用及對(duì)我國的啟示［J］，中國煤炭，2007，33(10)．

［7］趙冬花．日本煤炭開發(fā)利用戰(zhàn)略及對(duì)我國的啟示［J］，中國煤炭，2009，35(6)．

［8］日本環(huán)境省網(wǎng)站，http://www．env．go．jp/．