權力平衡視野下民事檢察權的立法完善

摘 要：法律文本中，憲法規定了檢察權的性質，但現行民事訴訟法并沒有對民事檢察權作出完整的規定，僅規定了檢察機關的抗訴權，距離民事檢察權的理想狀態存在很大差距。本文認為，民事司法實踐中的司法不公和司法腐敗現象應借助民事檢察權對其進行必要的監督，以恢復司法的公信力。因此，未來修改民事訴訟法時應專章規定民事檢察權。只有系統地建立相關的民事檢察制度，才能保證檢察機關發揮法律監督職能，保證法律的統一適用和公眾對法治的信心。

關 鍵 詞：權力平衡；民事檢察權；配置；立法

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0086-06

收稿日期：2013-11-15

作者簡介：王曉東（1985—），男，山東濰坊人，北京市西城區人民法院法官助理，山東大學民商法學碩士。

2012年的全國人民代表大會沒有表決通過新修改的民事訴訟法，這為民事檢察權的立法完善提供了機會。在現行中國政治權力架構下，具有很強中國特色的民事檢察權存在著削弱抑或強化的爭論，并且各方都給出了較為充分的理論解讀。筆者認為，在我國應強化民事檢察權。原因是，民事司法審判實踐中尚存在著太多司法腐敗和司法不公。法院內部行政管理體制削弱了監督效果，社會監督因其力量微弱尚無法形成有效制約。在此種情形下，作為法律監督機關的檢察院需要發揮民事檢察權的功能，促進司法的正義。

一、我國現行民事檢察權的運行狀況

（一）法律文本中的權力譜系

從法律文本角度而言，目前對民事檢察權作出規定的主要是憲法和民事訴訟法。《憲法》第129條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。第131條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這是在憲法層面對人民檢察院的性質和檢察權的行使方式做了界定，對于民事檢察權的運行具有宏觀指導價值。《民事訴訟法》第14條規定了人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。這是《憲法》規定在《民事訴訟法》中的落實，對于民事訴訟法中的民事檢察權具有宏觀指導意義。其第187-190條規定了民事檢察權的再審啟動權。

總體而言，除了個別司法解釋以外，上述規定是民事檢察權的主要法律依據。如果將這些法律（包括憲法）進行層次劃分的話，《憲法》規定是宏觀的，《民事訴訟法》總則中第14條是中觀的，《民事訴訟法》分則中第187-190條規定是微觀的。按照我國《憲法》的規定，檢察機關是我國的法律監督機關，這種監督是為了保證法律的統一適用，這是憲法賦予檢察機關的使命。具體到民事訴訟法的總則部分，第14條規定了民事檢察權的法律監督性質，應該說這個規定是比較寬泛地界定了民事檢察權的法律監督范圍。遺憾的是在民事訴訟法的分則中，對于民事檢察權的規定僅僅表現為對生效判決、裁定的抗訴。民事檢察權在微觀層面只表現為民事抗訴權，這與民事訴訟法總則的規定不符，而與憲法對檢察權的規定更是相差甚遠。因此，從憲法規定、民事訴訟法總則規定和分則規定這樣縱向延伸下來可以發現，民事檢察權并沒有建立層層遞進的匹配關系。

從法律解釋的視野出發，憲法規定了檢察權的性質，即法律監督，這個規定對于其他法律具有最高的法律效力。民事訴訟法從規范民事行為角度，在總則中規定民事檢察權是監督民事審判活動。如果總則是對憲法有針對性的回應，那么，這里的民事審判活動就應該做擴大的解釋。民事審判活動包括民事訴訟的全過程，即從立案、審判到執行。從文義解釋角度而言，如果民事檢察權僅僅監督民事審判過程的話，在用詞上也不應該用“民事審判活動”，既然是“審判活動”，就應該包括審判之前、之中和之后的整體運作程序。否則，總則應該規定為“監督法院（法庭或者法官）的民事審判”。但是，民事訴訟法總則中并沒有限定被監督的主體（法院、法庭或者法官），只是說監督民事審判活動，即只規定了被監督的對象——民事審判活動。基于憲法和民事訴訟法總則的規定，民事訴訟法分則中僅僅將民事檢察權界定為民事抗訴權，壓縮了民事檢察權的真實形態。因此，筆者認為，民事檢察權在應然狀態上還有巨大的釋放空間讓其充分發揮法律監督的作用。

（二）司法實務中的真實脈象

民事訴訟法分則將民事檢察權限定為民事抗訴權，司法實務中以分則內容為依據，進行了民事檢察權的權力運作。憲法規定和民事訴訟法總則規定過于抽象，并沒有為民事檢察權的擴展發揮作用。在司法實務中，民事檢察權主要表現為事后監督，當法院生效的裁判發生錯誤時提出抗訴。對于法院立案、審判過程和執行等活動并沒有監督權力。檢察院的抗訴分為當事人申請抗訴和檢察院主動抗訴。但是，由于法院沒有將判決書副本送達檢察院的法律義務，所謂的檢察院主動發現錯誤而進行的抗訴幾乎不可能。檢察院對審判的監督再次被壓縮，即當事人申請檢察院對民事生效判決和裁定進行監督。應該說，民事檢察權所能發揮作用的空間是非常小的。

民事訴訟法規定，最高人民檢察院可以對各級法院的生效裁判提出抗訴，上級檢察院對下級法院的生效裁判提出抗訴，同級檢察院只能提請上級檢察院向其同級法院提出抗訴。這樣的法律規定，限制了同級檢察院對同級法院的直接監督，必須借助上級檢察院的權威才能實現該權力。當上級檢察院向其同級法院提出抗訴后，該法院經常將其交給下級法院再審，結果導致“上抗下審”的局面，讓參與抗訴的檢察院非常尷尬。檢察權和審判權在憲法中是彼此平等的權力，甚至檢察權更具有國家主義色彩，作為監督機關保障法律的統一適用，維護法律所確定的權利秩序和公眾對法治的信任。這種不對等的格局設計，在一定程度上也削弱了檢察院的抗訴積極性。

即使是檢察院的抗訴權，在現實中也缺乏配套權力的保障。在訴訟中，證據是決定訴訟是否成功的重要因素。現行民事訴訟法并沒有規定檢察院調查取證的權力。既然賦予檢察院抗訴的權力，就應該讓檢察院充分獲得裁判信息、調取證據，這樣才能充分發揮抗訴權的功能。按照最高人民法院《人民法院檔案管理辦法》第15條規定，檢察機關可以從審判機關借閱案卷。事實上，當檢察院要求調閱案件的時候，法院卻解釋為只能到指定地點查閱案卷，檢察院很多時候并不能將案卷帶回去研究。因此，檢察院在抗訴中又缺乏了案卷的調閱權。配套權力的缺失，造成檢察院在民事抗訴中權威不在，積極性不高，最終導致法律監督效果有限。

總之，從法律文本中，憲法賦予了民事檢察權全方位的權威依據，民事訴訟法總則規定了較為籠統的保障原則，①民事訴訟法分則對民事檢察權作了非常狹窄的規定。在司法實務中，作為實然存在的抗訴權，因為啟動方式的局限和配套權力的缺失，造成民事抗訴難以制約法院裁判。最終，我國民事檢察權存在著理想與現實的差距。因此，只有重新配置民事檢察權，才能保證民事檢察權監督民事審判的效果。

二、民事檢察權重新配置的正當性

（一）設置理念的正當性

現代法治國家強調權力的制約與平衡，西方發達國家強調三權分立和制衡，立法、司法和行政權力互相制約；而我國與三權分立的三元橫向分權不同，我國實行的是一元權力之下的二級權力分權模式，其中處于上位的是權力機關，即人民代表大會，主要行使立法權，處于下位的是行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關。[1]民事檢察權就是在權力制約背景下產生的，其目的就是為了從外部約束法院的權力，保障法律的統一適用和司法的正義。具有中國特色的民事檢察權雖然在配置形式上與西方有差別，但目的都是為了實現權力制約。在我國，法院和檢察院相互之間互不隸屬，又沒有相互制衡的機制，不可能通過相互制約實現權力制衡。在這樣一種國家結構中，就有必要設置一個其本身不享有實體性權力的專門機關來監督其他國家機關執行法律的情況，發揮以權力制約權力的作用。[2]民事檢察權的設置反映了權力互相制約的普世價值，與現代憲政理念是相通的。正如王桂五先生所指出的：我國的人民檢察制度，是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度。在人民代表大會制度下，法律監督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化，是歷史的進步。不能僅僅把檢察制度看作是一項訴訟制度，主要執行訴訟職能，應從國家政治制度的更高層次上加以研究，充分肯定其法律監督職能，才能看清楚檢察制度的本質，從而完善人民代表大會制度下的法律監督機制。[3]

民事檢察權是對法院民事活動監督的權力，是為了防止法院裁判行為的異化。民事訴訟中，法院居中裁判，與平等原被告主體之間保持相同的距離，這樣的關系類似于等腰三角形。法官居于等腰三角形的頂端，原被告在三角形的底部兩側。[4]一般情況下，在這個民事訴訟構造中，民事檢察權是不會出現的。只有當法院在裁判中破壞了等腰三角形的構造，一方當事人因為這樣的失衡結構喪失正義的時候，民事檢察權才會“現身”。民事檢察權以代表弱勢或者公共價值參與到訴訟中來，實質上是在踐行其對法院裁判的制約，最終實現等腰三角形的民事訴訟構造。因此，我們可以發現，民事檢察權是被動的（一般是基于申請），是隱性的權力形態。其不會主動干涉司法裁判，并不會破壞司法的獨立審判。在現代司法腐敗和司法不公廣受詬病之際，民事檢察權的設立具有理念上的正當性。

（二）制度安排的正當性

憲法是我國的根本大法，其從宏觀上規定了國家權力的范圍和公民的權利內容。憲法規定人民檢察院是法律監督機關，界定了檢察權的法律監督性質。下位法不得與憲法相抵觸。雖然目前我國的民事訴訟法對民事檢察權的規定沒有與憲法相抵觸，但是也沒有積極落實憲法對檢察權的規定，民事訴訟法分則所規定的民事檢察權遠遠不符合檢察權的真實意蘊。因此，從制度上而言，既然憲法認為檢察權是監督權，在部門法中就應該對檢察權進行匹配性的規定，而不能任意變更。因此，應對民事訴訟法進行修改，在總則和分則上更加明確、系統地規定民事檢察權是有憲法依據的，具有當然的正當性。憲法是設置民事檢察權堅實的法律基礎。

新中國建立以后，我國借鑒了前蘇聯的司法體制，設置了檢察制度。隨著改革開放、市場經濟發展以及政治體制改革的不斷推進，我國的檢察制度已經與前蘇聯的制度有重大區別。我國的檢察制度已經弱化了國家主義的色彩，開始走向了被動性和公益性。這樣的轉變日益與中國的司法體制契合，并改善了司法環境，提升了司法的公信力。第一，公眾具有了天然的依賴性或者說慣性，民事檢察制度已經成為了保障民事訴訟公正的重要途徑。民事檢察權的配置符合了公眾的心理預期，具有廣泛的群眾基礎。第二，民事訴訟不像刑事訴訟，經常會引起公眾的廣泛關注。正是這些很少被曬在陽光之下的民事訴訟，卻是司法腐敗和司法不公的重災區。作為外部監督機關的民事檢察權，在轉型社會特定的司法語境之下具有天然的優勢和必要性。江偉教授就用實際的數字說明了民事檢察權的監督成績。[5]第三，社會轉型期也是社會矛盾的凸顯期，由于司法不公帶來的上訪人數節節攀升，給社會帶來了太多不穩定因素。民事檢察權可以充分發揮法律監督功能，將司法問題化解在源頭和基層，將有利于社會善治，更是社會創新之舉。

（三）操作方法的正當性

縱觀民事檢察權問題受到的質疑，基本上是說民事檢察權與裁判終局性、司法獨立和當事人處分原則相沖突。這些原則都是司法的主要原則，與其相沖突將導致民事檢察權的正當性失缺。但筆者認為，這些問題僅僅是民事檢察權不規范運作時才會出現的，只要嚴格按照民事檢察權的制度安排，這些問題是可協調和避免的。因此，只要對民事檢察權進行規范的操作，民事檢察權在司法實踐層面是存在正當性的。

首先，民事檢察權并不會破壞裁判的終局性。“民事判決確定之后，先有既判力的問題，再有民事檢察監督的問題。相對于民事檢察監督，既判力應當是先行的，民事檢察監督的設置是彌補絕對遵循既判力原則下的公正缺失的。”[6]民事檢察權中的抗訴權并不會輕易啟動，只有存在著嚴重的違反法律的情形才會被激活。司法固然需要維護其判決的既判力，但是，如果存在嚴重的錯誤而不加修改，將導致司法的專斷。維持錯誤裁判的既判力不是維護司法的權威，而是在破壞司法的公信力。民事檢察權此時是在重塑權威和信任，并不能一概而論地認為其與司法裁判終局性存在必然的沖突。“程序的完善、制度的精良、法官的職業素養都不能避免錯誤裁判的發生。尤其在法治環境尚不理想的中國社會，法院在人力、物力、權威與獨立性方面經常無法得到應有的保障，這些因素都表明作為既判力基礎的公正是很薄弱的。”[7]

其次，司法獨立包括法院的外部獨立和內部獨立。民事檢察權屬于法律監督權力，是在法院審判行為發生錯誤時才行使的權力，在法院正常的審理過程中檢察院不會做任何干涉。現實證明，民事檢察權幾乎都是基于當事人的申請啟動的，其不會主動介入司法審判。檢察機關與法院之間不存在任何的行政管理關系，所以檢察機關不可能對法官產生內部管理上的壓力，也不會左右法官作出獨立的判斷。

最后，雖然民事訴訟法規定法官進行抗訴可以主動為之，但是，在現行司法體制之下，檢察機關無法主動獲得任何關于正在審理案件的信息，幾乎不可能主動進行問案，在這個方面沒有可能干涉當事人處分權。在當事人申請抗訴之后又撤回申請方面，確實需要進行立法完善。應該規定，除了涉及公共利益都應允許當事人撤回。為了節約司法資源，一旦撤回就不得再次向法院申請再審和向檢察院申請抗訴。這樣有利于劃定民事檢察權與當事人處分權的界限，從而協調可能的沖突。

總之，民事檢察權是嚴格按照法律的規定從外部對法院的裁判行為進行監督，其作為事后監督的權力，不會影響到法院審判的獨立性和終局性，也不會破壞當事人的自主處分權利。應該說，民事檢察權的有效運行，將會整體提升轉型期司法的審判能力，促進司法公信力的重塑。

三、民事檢察權的配置方案

“民事檢察權的重構必須從加強和完善檢察機關的法律監督權出發，以實現司法公正為目標，以保障當事人實現合法權益，保護國家利益和社會利益為落腳點，尊重民事審判的規律和特點，既不夸大民事檢察權的作用，任意擴大民事檢察的范圍，也不否定民事檢察權在民事審判中的獨特價值和其對整個檢察機關發揮法律監督職能所起的不可替代的作用。”[8]從法律文本和司法實務兩個角度進行解讀，最終的結論是，我國的民事檢察權不應削弱，而是需要進一步強化和規范。雖然憲法對檢察權進行了性質的界定，具有了宏觀的指導性，但并沒有進行具體的權力范疇的規定；民事訴訟法總則的規定存在一些模糊和分歧，分則嚴重壓縮了民事檢察權的外延。應該說，現行民事訴訟法已經不能滿足司法的現狀與社會發展需求，需要進行系統的完善。因此，在未來民事訴訟法修改時，需要設置專門一章規定民事檢察權。對民事檢察權的權力性質、范圍、權限、程序以及責任作出詳細的規定。借鑒國外民事檢察權的經驗，結合中國的司法體制和運行規律，我國民事檢察權的內容應該包括民事公訴權、民事監督權和民事調查取證權。

（一）民事公訴權

民事公訴權就是檢察機關作為公益代理人向法院提出訴訟，維護公共利益的權力。目前，我國民事訴訟法中并沒有確立公訴制度，西方國家的檢察制度都是以維護公益的公訴為主。正是由于這一制度的缺乏，目前很多的公益性訴訟無法啟動。同時，由于我國在民事訴訟條件中規定，提起訴訟的主體必須要與案件有利害關系，這樣又間接地排除了公益性社會組織的訴訟主體資格。在這樣的背景下，諸多公益性案件都無法獲得救濟，并不斷踐行著“公共物品的悲劇理論”。檢察機關作為法律監督機關，當公共利益受到損害而得不到法律救濟時，應代表公益進行訴訟，保障公共利益。這在法理上也是順理成章的，在司法實踐中也是可操作的。雖然其他國家機關也有維護公益的職責，但由于偏執于地方利益或部門利益，有時某個行政機關本身就是公益的侵害者，檢察機關因其檢察職能，一般不會像行政機關那樣侵害公益，檢察機關維護民事公益可以在很大程度上彌補其他國家機關在維護公益方面的懈怠。[9]

當然，必須認識到，“公益”的概念是較為抽象的，立法中又不可能羅列出所有的公益種類。筆者認為，可以對公益進行內涵說明，然后重點規定主要的幾種公益性案件，其余的用口袋條款留待司法實踐中加以解釋。為了防止民事公訴權侵犯當事人的處分權，民事公訴的案件需要具備兩個條件。第一，必須是符合公益性案件的特征，爭議的標的涉及公共利益；第二，必須是無人作為訴訟主體或者怠于進行訴訟的情形。只有同時具備上述兩個條件時，才可以由檢察機關提出公訴。根據國外的經驗，一般可以列出以下案件作為公訴案件：國有資產流失案件、壟斷案件、環境污染案件、群體消費者權利案件等等。

（二）民事監督權

民事監督權主要表現為檢察機關對法院訴訟行為的監督。以往檢察機關對法院的監督主要表現為對錯誤生效判決和裁定的抗訴。但司法實踐中，法院在立案、法庭調查、法庭辯論以及執行中經常對法律進行寬泛解釋，曲解法律原意，強化法院權力，壓縮律師和當事人的權利。雖然這些不規范的司法行為更多表現為法院的自由裁量范圍或者是程序性的規范，但最終會影響司法裁判。因此，筆者認為，對于生效的民事判決和裁定，民事監督權應以抗訴方式行使，對于法院在立案、審理和執行過程中對法律的任意解釋、程序性破壞以及濫用自由裁量權的行為，經當事人申請，民事監督權可以用檢察建議的方式進行糾正。此時，檢察建議書可以發揮作用。而且，需要規定檢察建議書的效力，以此作為考評法官的標準之一，提高審判的公正性，加大對法官監督的外部力度。

對于檢察監督的重點形式——抗訴，需要進行系統的制度建構和完善。第一，除涉及公益的案件，檢察機關不主動抗訴，避免侵犯當事人處分權。第二，申請再審的，先以當事人向法院申訴為主，在法院不予受理或不予答復后，認為確有必要，檢察機關再受理，避免重復立案。第三，除涉及公益的案件，其他案件都設定申請抗訴的期限。第四，調解案件一般不允許申請抗訴，除非證明法官在審理中有職務違法犯罪、侵害了公益抑或第三人利益。第四，對于惡意訴訟中受損害的第三人允許向檢察機關申請抗訴。只有通過抗訴方式才能破除之前法院裁判的既判力。第五，檢察機關在抗訴問題上保持謙抑，除非涉及公益，否則，檢察機關對于是否抗訴以及抗訴的范圍應遵從當事人的私權處分原則。而且，除非基于公益或者維護第三人利益，當事人撤回抗訴申請的，應當允許，規定當事人不得再次向法院和檢察機關申請再審和抗訴。第六，需要通過立法、司法解釋對國家利益、社會利益等公益范圍進行限定和說明。即使沒有立法或者司法解釋，檢察機關在抗訴中提出公益，也需要法官在司法裁判中作出認定，因為這是一個實體性概念，檢察機關只有程序啟動權，沒有實體裁判權。正如田平安教授所言：“究其實質，我國的民事檢察權是一種特殊的司法救濟權，是訴訟當事人的合法權益在民事訴訟中有可能未得到應有的司法保護而訴訟程序又已終結的情況下，通過法律監督程序由檢察機關提請審判機關重新審查其所認定的案件事實和所適用的法律，以保護民事訴訟當事人合法的訴訟權利和實體權利的一種特別權力。”[10]

（三）民事調查取證權

民事調查取證權區別于刑事調查取證權。刑事案件中，檢察機關是代表國家對犯罪行為進行追訴，維護社會秩序；民事案件處理的是平等主體之間的民事糾紛，主要是為了實現權利的衡平與利益的保護。在民事調查取證權中不能規定檢察機關過大的偵查權，應限定在民事訴訟所必要的權限范圍；更不能賦予檢察機關采取強制措施的權力，以免破壞民事訴訟中主體之間的平等地位。因此，在立法中，應對民事調查取證權力做出明確的規定，而不能抽象地概括。可以規定檢察機關有證據調查權、獲立案信息權、調卷權、復制摘抄權等。因此，民事調查取證權應限定在既能夠保障民事訴訟平等開展，又不會侵入法院的裁判領域為宜。

總之，從目前我國民事檢察權在法律文本和司法實踐中存在的問題出發，在司法不公和司法腐敗的背景下，民事檢察權需要現實地強化，而不是削弱。為了更好地發揮檢察機關的法律監督作用，需要設計全方位的民事公訴權、民事監督權和民事調查取證權。只有系統地完善民事檢察制度，才能在司法實踐中有法可依，更好地實現司法正義。

【參考文獻】

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[10]田平安，張妮.民事檢察權芻議[A].司法改革與民事訴訟監督制度完善（下卷）[C].廈門大學，2010.

（責任編輯：王秀艷）