我國農業轉移人口市民化路徑探討

摘 要：隨著城市化進程的加快，我國農業轉移人口的轉移速度也在加快。農業轉移人口應當享有的政治、經濟、社會、文化權利以及社會福利保障與城市居民相比依然存在很大差距，這就使得農業轉移人口轉移到城市后遇到諸多問題。本文從我國農業轉移人口現實情況的分析入手，探討了農業轉移人口市民化的路徑。

關 鍵 詞：農業轉移人口；市民化；社會保障

中圖分類號：C92-05 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0066-04

收稿日期：2013-10-10

作者簡介：仝堯（1981—），女，河北永年人，中共徐州市委黨校法政教研室講師，碩士，研究方向為勞動法、社會管理。

改革開放以來，我國城市的現代化吸引著一批批的農業人口轉移到城市。但是，我國特有的城鄉二元體制阻礙了農業轉移人口的市民化進程，已成為目前亟待解決的民生熱點問題。

一、我國農業轉移人口市民化的內涵及現狀分析

中國社會科學院發展與環境研究所、社會科學文獻出版社聯合發布的2013年《中國城市藍皮書》綜合測算表明，2011年全國農業轉移人口市民化程度僅有40%左右，農業轉移人口在政治權利、公共服務、經濟生活、文化素質等各個方面與城鎮居民的差距均較大。

⒈農業轉移人口市民化的內涵。農業轉移人口市民化是指隨著工業化進程的推進和城市化水平的提高，專門從事農業生產的人口逐漸脫離了原來的勞作地域，進入城市進行職業選擇，要求享有與城市居民同等的政治、經濟、文化和社會生活的權利，享有同等的城市公共資源和社會福利保障，從而能夠在工作的城市以城市居民的身份得到社會接納和認可。《中國城市藍皮書》指出：農業轉移人口市民化的主要標志包括社會身份的轉變、政治權利的平等、公共服務全覆蓋、經濟生活條件改善、綜合文化素質提高、廣泛的社會認同等六個方面。[1]

⒉我國農業轉移人口市民化程度分析。2011年第六次人口普查結果顯示，中國大陸居住在城鎮的人口為66557萬人，占總人口的49.68%，居住在鄉村的人口為67415萬人，占50.32%。這表明我國農業人口的存量本身巨大。而據國家統計局發布的《2012年全國農民工監測調查報告》顯示：2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3.9%。其中，外出農民工16336萬人，增加473萬人，增長3.0%。住戶中外出農民工12961萬人，比上年增加377萬人，增長3.0%；舉家外出農民工3375萬人，增加96萬人，增長2.9%。本地農民工9925萬人，增加510萬人，增長5.4%。[2]而農業人口中的青壯年隨著城市用工的季節性變動向城市流動，他們當中的一部分人在打工的過程中會在所打工的城市長期居住下來。2012年，全國按戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.29%，若按城鎮中農業轉移人口市民化程度平均為40%推算，我國真實的完全城鎮化率只有42.2%，比國家統計局公布的常住人口城鎮化率低10.4個百分點。這表明，按照市民化的標準，目前中國城鎮化率大約高估了10個百分點。[3]可見，中國城鎮化率低，農業轉移人口的市民化程度也不高。

⒊我國農業轉移人口市民化動態分析。農業轉移人口市民化是一個不斷轉變的過程，一般認為這個過程有五個階段：⑴就業實現階段，農業人口進入城市進行職業選擇，從農業從業人員轉變為城市就業人員；⑵共享城市社會化資源及服務的階段，本人及家庭在城市中享受城市公共資源及福利保障；⑶身份選擇階段，能夠自由選擇屬于農村人口或城市人口，在消除城鄉二元體制障礙后，這個階段也在自行消亡；⑷消除心理障礙，本人及家庭成員已經同城市居民一樣，用勞動創造財富，共為城市主人翁；⑸城市文化的接納與認同，在消除心理障礙的同時，接受城市文化與鄉村文化的差異，并且能夠享受城市先進文化，通過共同文化熏陶，為所在城市居民友好接受并和諧融洽相處。這五個階段并不是漸進式的發展，中間可能有跨越式的發展也可能有倒退性發展，這取決于個體的經歷。有的學者將“取得戶籍資格，獲取完整的市民權利，實現社會身份的轉換”作為農業轉移人口市民化的一個階段。筆者認為，從市民理論上講，作為身份的選擇是個人的自由權利，作為城市人還是鄉村人是個人的權利和自由；從實際出發，并不是城市戶籍就是最好的選擇，城鎮戶口的價值并沒有達到足以吸引農民“移民”的地步，也不是所有的農民工都愿意放棄農村戶口到城鎮定居。

分析我國的農業轉移人口的市民化過程，明顯呈現三大特點：一是到城市就業是最初動力。農業轉移人口最初轉移的基本動因都是去城市打工賺錢。二是保障農村土地權是后盾。依法保障農業轉移人口的土地承包經營權，讓農業轉移人口“既進得了城，又回得了鄉”，實現城鄉間自由雙向流動，進可就業、退可守業。三是制度層面不斷轉變。從允許農民離開土地開始，政府為逐步推動人口在全社會范圍內流動，開始放寬落戶條件，逐漸推進公共服務均等化，分階段促進農業轉移人口市民化。可以說，我國農業轉移人口市民化的過程是伴隨著城鎮化進程的加快和城市膨脹發展的過程。

二、我國農業轉移人口市民化遇到的障礙

據《中國城市發展報告》顯示，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約13萬元，預計2030年前我國有3.9億農民需要市民化。以此粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元。[4]除了巨額的公共成本外，農業轉移人口市民化過程中還要突破諸多體制、法律和政策等障礙。

⒈二元體制的障礙。長期以來，城鄉二元體制使城市人和農村人形成了身份上的差別。“城市人”和“農村人”的人為分化帶來了其所享受的社會資源和公用服務的差別，利益的差異讓大城市的戶口成為市場交易的標的。伴隨著人員流動，在戶籍管理登記過程中經常出現漏登、錯登、瞞報、錯報等問題。各地城市“暫住證”制度與戶籍登記內容時有沖突，給國家人口普查和統計帶來了一定的困難。

⒉城市飽和承載的障礙。我國城市化進程的速度令世界震驚，但隨之而來的是城市病的出現。城市病是指城市快速發展過程中，人口不斷向城市聚集，由于資源的過度消耗和城市規劃的盲目性等引起的一系列不良癥狀，如人口膨脹、交通堵塞、就業困難、住房緊張、貧富兩極分化、公共衛生狀況惡化、環境污染和生態環境受到破壞等。面臨大量農業轉移人口的進入，城市的承載能力日趨衰弱。

⒊社會保障差異障礙。經過30多年的改革開放，我國城市己經初步建立起“從搖籃到墳墓”—— 廣覆蓋、多層次的社會保障制度模式。形成了多元化的保障主體，以及涵蓋住房、養老、醫療、工傷、生育、失業、社會優撫與補助和城市最低生活保障等項目的社會保障體系，社會保障水平也在不斷提高。相比之下，農村的社會保障項目內容卻很單一，覆蓋面也不夠廣，保障水平還停留在低水平階段。養老保險只是在個別經濟條件好的地區才有；醫療保險也是在近幾年開展了新型農村合作醫療保險以后才開始施行的，農村因病致貧的狀況還沒有得到根本改變，而且在保障內容與保障水平上與城鎮醫療保險有很大差距；生育保險僅在農村一些地區試點；最低生活保障制度還沒有建立起來。與城市相比，農村只有一些政策上的救災、救濟和扶貧等保障，工傷保險、失業保險在農村仍然處于空白狀態。

⒋人口素質差異障礙。受小農經濟的影響，我國農民至今仍沒有擺脫農業小生產者的習慣和心理，不懂得市場運作規律，不能及時利用和反饋信息，無法用經營管理類的知識為自身服務，風險意識和創新意識不強。由于農業轉移人口的受教育水平和職業技能水平不高，使得他們在就業時大多集中在餐飲、紡織、建筑等行業。隨著生產力水平的提高以及農村剩余勞動力不斷向城市的涌入，屬于農民工就業的空間的將會逐漸縮小。而新興的機械電子、物流配送等行業則需要掌握新技能和文化素質較高的勞動力，這就增加了農業轉移人口在城市就業的困難，進而影響了其外出務工的持續性。另外，農業轉移人口在城市難以負擔較高的城鎮定居、生活和發展成本，也很難達到部分城市積分入戶的條件。

⒌文化習慣障礙。長期以來，新農村建設中普遍存在著“重物質動力，輕精神鼓勵”的現象，加上思想文化基礎薄弱，文化氛圍不濃，有知識、有文化的年輕人又大多熱衷于到城市工作，其結果是留在家里的老、婦、幼文化水平相對較低，接受新事物有一定的困難。盡管農村的物質生活水平正在逐步提高，但農民在文化上的消費相較于衣食住行的支出還很少。加之我國城鄉文化長期處于隔離狀態，城鄉之間文明的差異明顯，文化與行為方式的不同、經濟生活中存在的收入分配差距以及部分城鎮居民的偏見等，導致了農業轉移人口缺乏對城市生活的適應性與歸屬感，使得農業轉移人口與城市原居民兩大群體間存在隔閡，甚至出現一些摩擦和沖突。可以說，人口素質差異已成為農業轉移人口市民化的文化障礙。

⒍資金來源障礙。根據中國流動人口發展報告的測算結果來看，農民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，人均個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。[5]就政府而言，較高和較集中的公共投入加上后續的持續性投入，降低了地方政府尤其是大城市政府推進農業人口市民化的積極性；就個人而言，大部分農業轉移人口也很難承受年均支出成本之外的購房成本。

三、我國農業轉移人口市民化的途徑

黨的十八大報告強調指出：“有序推進農業轉移人口市民化”。因此，要積極穩妥推進城鎮化進程，提高城鎮化質量，實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的轉變，必須破除農業轉移人口市民化的制度障礙。

⒈分類指導農業轉移人口市民化。目前，我國農業轉移人口大致可以分為三類：第一類是基本融入城市的農業轉移人口，以舉家外出農業轉移人口為主，在城市有固定住所和工作。政策重點是放寬落戶條件，優先解決城市落戶問題，促進其融入城市。第二類是常年在城市打工，但有一定流動性的農業轉移人口，以新生代農業轉移人口為主，在城里有相對穩定的職業和收入。政策重點是改善公共服務，使其逐步與城鎮居民享有同等待遇。第三類是中年以上的第一代農業轉移人口未來10年將逐步退出城市勞動力市場，因此，應鼓勵其返鄉創業和再就業，引導其在家鄉城市（城鎮）落戶定居，就地就近實現市民化。

⒉消除城鄉戶籍差別，自由選擇戶籍。黨的十八大報告指出：加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。公安部的相關信息顯示，已有12個省、自治區、直轄市包括河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、陜西相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元性質戶口的劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。但從實際情況來看，這些所謂的取消戶口差異只是在農業戶口和非農戶口的劃分標準上進行的調整，如山東省以是否是農村集體經濟組織成員或有承包土地、長期從事林牧漁業等生產為依據劃分農村居民和城鎮居民。湖北省公安廳與有關部門商定，將農業戶口和非農業戶口統計指標相應變更為城鎮人口和農村人口統計指標。湖南省將相關經濟社會政策的實施由過去以農業戶口和非農業戶口為標準調整為以居民戶口登記地和是否承包責任田為依據。筆者認為，這些治標不治本的措施只是為了完成目標任務和“美化”統計數據的需要，并不是真正的城鄉戶籍統一。

⒊推進農村土地制度改革，消除市民化的后顧之憂。農村集體土地確權登記發證被認為是圍繞保護農民土地權益，深化土地制度改革的基礎。來自國土資源部的數據顯示，截至2012年10月底，全國農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。天津、海南、安徽、廣西等地發證率達到95%以上。[6]因此，改革市場經濟條件下的我國農村集體土地制度，消除制約農業轉移人口市民化的障礙，一是要消除農村集體土地進入市場的障礙，將農村集體土地征收為國有土地，在市場上進行轉讓；二是要解決農村宅基地確權問題，逐漸完善農民的宅基地和住房產權制度；三是允許農業轉移人口可以以產權清晰的宅基地指標置換城鎮的經濟適用房或者普通商品房，并將他們納入住房公積金制度的覆蓋范圍。

⒋促進農業現代化與新型城鎮化的良性互動。黨的十八大報告提出：要走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，以新型城鎮化支撐未來中國經濟增長。安邦研究員認為，新型城鎮化的核心是人口的城市化，關鍵在于“平衡市民與農民的利益關系”。因此，要推動農業經濟轉型，促進農村產業全面升級；協調區域經濟發展和產業布局的關系，使之與資源環境承載能力相適應；構建科學合理的城鎮化布局，提高城鎮化質量。農業現代化能夠促進城鎮化進程，城鎮化進程反過來又會促進農業轉移人口市民化，二者之間的利益傳導關系會將這幾個方面緊密聯系在一起。

⒌推進城鄉居民社會保障均等化。社會保障一般分為三類：一是社會保險，包括工傷保險、養老保險、醫療保險等，資金來源于雇主和雇員的繳費；二是社會援助（社會救助），指國家和社會采取非供款制和無償救助的方式，向社會弱勢群體提供款物接濟和扶助，幫助他們擺脫生存危機，這是政府的責任或義務；三是社會福利，指國家和社會化的福利。

由于社會保障的性質和分類有所不同，需要在城鄉社會保障均等化中充分利用現有的資源，拓寬籌措社會保障資金的渠道，建立政府、市場、公民個人相互支持的資金網絡。按照黨委領導、政府負責、社會參與的社會管理體制改革方向，著眼城鄉統籌發展，著力提高城鄉居民生活質量，深入推進社會保障社會化，強化社會保障機構設施功能，建立健全社會服務網絡，逐步形成政府主導、民政部門具體牽頭、相關部門協作配合、民間組織積極參與、市場化社會保障服務供給，涵蓋養老、醫療、衛生、教育、住房、生活照料和特殊困難幫扶等內容，覆蓋城鄉全體居民，惠及外來人員，有效滿足不同群體社會保障需求的新體系。

⒍對推行農業轉移人口社區文化教育政策進行普遍試點。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總人口的17%，流動人口的平均年齡約為28歲，“80后”新生代農民工已占勞動年齡流動人口的近一半。與他們的父輩相比，新生代流動人口比較看重自己未來的發展，注重體面就業發展機會。其中占據主體的新生代農村戶籍流動人口，大多數在城市成長，基本不懂農業生產，即使經濟形勢波動，城市就業形勢不好，他們也不大可能返鄉務農。[7]在城市生活的農業轉移人口要融入城市，就需要在生活方式上融入城市。生活方式的融入主要通過社會交往、消費和閑暇時間利用來實現，社區是生活方式融入的最好社會單位。社區開展各類活動，有利于外來打工者增加與周圍居民的人際交往機會，帶動其改變原有的生活方式，應采取政府主導，教育機構協同辦學的方式；開展各類社會急需人才的專業技能培訓；與企業合作，為參與職業培訓人員優先安排就職，鼓勵社區管理范圍內的大企業贊助社區內有困難的外來打工人員。

【參考文獻】

[1][3][4][5]城市藍皮書：中國農業轉移人口市民化程度僅40%左右[EB/OL].中國新聞網，http：//www.chinanews.com/sh，2013-07-30.

[2]國家統計局.2012年全國農民工監測調查報告[EB/OL].中央人民政府網.http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05-27/content_2411923.htm

[6]我國將有序推進農村轉移人口市民化[EB/OL].新華網，http：//www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines，2012-12-23.

[7]國家人口計生委.中國流動人口發展報告2012[EB/OL].中國網.http：//www.gov.cn/jrzg/2012-08-07/content_2199409.htm.

（責任編輯：牟春野）