當前低碳經濟發展困境及我國低碳經濟發展的法律保障

摘 要：發展低碳經濟已成為世界各國的主流意識形態和價值觀。低碳經濟有著獨特的優勢和巨大的市場潛力，已成為世界經濟發展的熱點和重心。然而在國際上，由于碳減排義務的分擔存在分歧以及歐盟碳交易市場的低迷而使低碳經濟深陷困境。我國低碳經濟建設迫切而任重，結合我國低碳經濟發展的現實，構建完善的法律框架和相應的配套保障制度是必由之路。

關 鍵 詞：減排義務；低碳技術；能源結構；低碳標準

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0033-04

收稿日期：2013-12-10

作者簡介：任濤（1970—），女，湖北武漢人，江蘇警官學院法律系副教授，法學碩士，研究方向為國際經濟法、國際法。

基金項目：本文系2011年江蘇高校哲學社會科學研究基金項目的階段性成果，項目編號：2011SJD820012；江蘇高校優勢學科建設工程資助項目的階段性成果，項目編號：PAPD。

一、世界低碳經濟發展面臨的主要問題

⒈國際碳減排義務分擔存在分歧。由于低碳經濟是在全球暖化的氣候變化背景下提出的，是所有國家面臨的共同危機，因此發展低碳經濟必須強調國際合作，但低碳經濟的國際合作之路并不平坦。在2009年的哥本哈根氣候變化大會上，由于各國利益分歧過大而未能達成任何有法律約束力的協議，最終以相互指責告終，結果造成未來國際碳減排目標和義務的不明朗，這個結果也使低碳經濟發展受到一定影響。隨后的2012年多哈氣候變化大會也未破解國際氣候談判的僵局。雖然當前世界氣候的變化及其發展態勢在全球范圍內不斷惡化，但各國政府卻因減排權利義務的承擔不一而繼續推遲行動，因而加劇了環境惡化。

⒉低碳技術發展與轉讓有待突破。低碳技術涉及多部門以及多領域的新技術。低碳技術大規模應用的前提是技術成熟、成本有效，而目前關鍵的新能源技術和CCS技術①均面臨一些重要的技術難題與技術突破，這就要求各國加大資金投入和研發力度。眾所周知，發展中國家的低碳技術發展水平遠遠落后于發達國家，而其又正值大力發展經濟階段，相對而言碳排放量也較大，但由于發達國家向發展中國家或最不發達國家轉讓低碳技術的意愿不足，從而導致低碳技術轉入發展中國家進展緩慢。這種情勢持續的后果也加重了碳的大氣排放量，不利于低碳經濟的全球相對均衡發展。

⒊國際碳交易市場缺乏統一性和穩定性。碳減排項目在全球以減排成本最低的方式自由開展應是最理想、有效率的國際碳交易市場，但是，由于發達國家和發展中國家承擔的減排義務不同，承諾性質不同，以及發展中國家對未來自身減排義務的顧慮，事實上形成了發達國家和發展中國家兩種不同類型的碳交易市場，這種統一性的缺乏無疑延緩了全球低碳經濟發展態勢。同時，由于歐債危機，經濟活動疲弱無力，工業活動減少，對排放權購買的需求減少，歐盟碳交易市場正深陷困境。2008年下半年以來，碳排放許可指標的價格開始逐步下滑。當年8月時，碳排放許可的價格每噸在40美元以上。高昂的價格促使一些企業開始增加使用綠色的清潔能源，更新設備，或者采取其他措施來減少碳排放的影響。但這種正面效應沒能持續。2013年上半年，碳交易市場上的碳排放許可價格幾乎達到崩潰的境地，這一價格已經跌到每噸4美元以下。倫敦一位在歐洲進行碳交易的交易商表示，該市場未來無法確定。[1]

二、當前我國低碳經濟發展面臨的問題

⒈實現自主低碳技術的突破與創新資金不足。缺乏自主低碳技術，低碳經濟的發展就容易受制于人，使本國低碳經濟的發展被他人套上緊箍咒。事實上，我國能源領域的高新技術一直以來多從境外引進，有些企業借助引進技術，利用國內低價資源及運行成本形成了一定的規模化生產。但在競爭策略上采取低價措施的后果是擾亂了行業秩序，而更嚴重的后果是削弱和打擊了國內的技術創新能力，自主低碳技術缺乏。盡管《聯合國氣候變化框架公約》規定，發達國家有義務向發展中國家提供技術轉讓，但實際情況與之相去甚遠，我國不得不主要依靠商業渠道引進。2009年底，我國正式對外宣布控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。研究顯示，中國如要實現這一目標，今后10年，每年需要為此新增300億美元的投資，相當于每個中國家庭每年要多負擔64美元。[2]要實現如此艱巨的減排目標，對技術和資金支持的需求無疑是巨大的。這對目前的中國而言，無疑是“不能承受之重”。

⒉國內社會主動減排的動能不足，碳稅開征過緩。雖然近期我國寄希望于鐵腕手段來淘汰落后產能，并實行強化行政問責制，但事實上，如果主要靠行政力量推動減排，將會面臨效應遞減的尷尬和困境。此外，我國目前還存在著資源性產品價格和環保收費改革不到位；低碳經濟發展與監管體系缺乏或滯后；低碳技術發展相對與發達國家的落后性導致我國低碳技術法規、技術標準欠缺和不完善；破壞環境的違法成本相對較低、守法成本高等多種制度性因素也使得國內全社會主動減排的動能不足，意愿不強烈。

碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅。目前，世界上已有丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威和瑞典五個北歐國家實施了碳稅或能源稅政策，2012年法國也開征了碳稅。結合我國產能水平和產業結構以及低碳技術水平，加強碳稅研究是十分必要的。如果我國不開征相應的碳稅，而歐美發達國家以及在國際貿易中碳稅的征收已經開始實行，我國相應產品在貿易中則會面臨被別國強行征收的后果。

⒊西方國家不斷加大我國承擔的減排義務。減少溫室氣體排放具有兩面性的后果，一方面可以避免因溫室效應帶來的氣候變化災難，符合所有國家的利益；另一方面則會限制本國經濟和社會發展。當前，我國發展低碳經濟除了面臨上述問題之外，還面臨一些國際壓力，即發達國家忽視我國的現實，不切實際地向我國施壓，不顧實際要求我國在國際減排義務中承擔過重的義務。從當前來看，發達國家的減排壓力要遠遠小于發展中國家，特別是新興市場經濟國家。發達國家因自身減排壓力小于發展中國家，必然會在低碳和碳減排等方面表現得更加積極和主動，并憑借其在低碳經濟領域取得的主導權和話語權，持續對發展中國家的碳排放和減排政策進行指責、發難和施壓。中國作為最大的發展中國家必然首當其沖，在減排等方面承受更多的來自發達國家的壓力，節能減碳的任務將十分艱巨。[3]

⒋我國能源及產業結構不合理。我國的能源結構是“多煤、有氣、缺油”，這就決定了我國的能源消耗以高碳排放的煤炭為主。近年來，我國已逐步成為溫室氣體排放迅猛增長的“生力軍”。溫室氣體排放總量僅次于美國居全球第二。甚至有數據稱，全球每年新增的溫室氣體排放量我國占40%。我國70%的碳排放來自于產業經濟部門，只有30%來自居民碳排放。這一碳排放結構決定了我國減排目標能否實現，在很大程度上取決于具有高碳特征的產業部門，因此發展低碳經濟毫無疑問的對中國經濟低碳轉型構成極大壓力。然而事實上，我國以煤為主的能源結構、以第二產業為主的產業結構轉型不可能一蹴而就，減排難度較服務業為主的發達國家大得多。在未來相當長一段時間內，我國能源消費仍將持續增長，傳統意義上的污染行業依然存在，污染減排壓力有增無減。據官方估計，按現在能源資源消耗水平測算，到2020年污染負荷或增加2到3倍。此外，快速城鎮化對環境造成的負荷也在不斷加重。未來十余年，中國大量人口將涌入城市，水污染、垃圾污染、汽車尾氣污染問題趨于嚴峻。環保部環境發展中心主任唐丁丁表示，十年后，中國城市生活污水和垃圾產生量將分別比2000年增長約1.3倍和2倍。[4]

⒌貿易結構與經濟發展模式不合理。盡管我國具有較大的對外貿易規模，但卻始終處在產業鏈的低端，產品附加值低，生產產品具有依賴原材料、能耗高、簡單加工的資源與勞動密集型的特點， 這樣的出口產品結構導致我國不僅成為知名的“世界工廠”，而且還成為全球第一大碳排放的發展中國家。雖然我國長期致力于解決經濟發展過分依賴出口問題，努力實現擴大內需并積極調整戰略結構， 但由于該調整一定會對社會穩定、 就業以及經濟增長產生重大影響，所以在實踐過程中很難短時間內見效。

三、構建我國可持續發展的低碳經濟法律保障機制

世界經濟發展的經驗數據表明，當國家和地區的人均GDP處于500美元至3000美元的發展階段時，往往對應著人口、資源、環境等瓶頸約束最為嚴重的時期。[5]我國屬于發展中國家，為發展經濟、提高人民生活水平，能源消耗勢必會加速增長。雖然我國的碳排放應屬于“生存性排放”，但我們必須清醒地認識到，大量的碳排放在根本上是危害人類生存環境的。因此，在防止氣候變化的國際合作與較量中，我國必須構建一條適合自身的發展道路。

⒈建立政府主導機制，用法律規范低碳經濟發展。環境問題的本質是發展問題，氣候問題的本質是國際公共問題，因此必須由政府主導解決，建立起適合我國的低碳法律政策框架體系。我國低碳經濟發展的前提是平衡經濟發展與資源環境的關系，在資源環境領域往往會存在著市場機制無法解決或難以解決的問題，例如溫室氣體排放的外部性，這就需要政府部門出面控制或干預市場。 因此，建立低碳經濟發展的政府主導機制勢在必行。政府應制定一系列低碳經濟的法律法規及政策，如制定促進低碳經濟發展的法律法規及關于循環經濟的法律法規等。已經施行的再生能源，環境保護的法律可根據施行情況作進一步修改和完善，通過立法、修改完善法律法規以及采取實際行動來貫徹執行這些政策法規，支持企業走低碳經濟的道路，使低碳經濟政策法規越來越完善， 為我國經濟升級、產業轉型，為企業走上新型工業化道路提供強有力的制度保障。

⒉促進技術發展，完善系列低碳標準體系。低碳經濟的發展是以技術的發展為依托的，因此，我國除應大力引進先進的低碳技術之外，還應實現國外引進和國內自主創新相結合的技術發展道路。由于我國低碳技術發展的滯后性，導致了我國低碳技術法規、技術標準的欠缺和不完善。標準是決定低碳與否的關鍵。目前世界上僅有的數個影響力較大的碳標準與核算準則都是在發達國家主導下制定的，低碳標準權正在逐漸被歐日美等金融發達國家控制。因此，我國必須加大投入促進自主低碳技術的突破與發展，在此基礎上完善國家低碳標準，實質參與國際低碳標準化活動，增強國際低碳標準制定話語權，積極推動具有自主知識產權的技術成為國際低碳標準。同時應加強戰略性新興產業技術標準規劃布局，主動參與國際低碳標準競爭。另外，還要結合我國產業調整與發展的實際，注重跟蹤、分析和研究國際低碳標準和國外先進低碳標準，科學采納有利于產業發展、有利于開展國際貿易的國際低碳標準和國外先進低碳標準。

⒊深入碳稅研究，適時開證碳稅。由于與全球氣候變化聯系在一起，碳稅在理論上被設定為需要一個全球性的國際管理體制以實現最優產出，僅從一國角度是無法真正達到帕累托最優①的。因此一些已經開征碳稅的國家一直在呼吁開展必要的國際合作措施，通過國際合作聯合應用碳稅。然而，我們所面對的現實則是目前國際上并不存在一個世界政府，有法律拘束力的全球減排規則也不完善，因此碳稅不是必然的，只能是國際管理體制。一個國家或地區在確定排放限額及減排目標的情況下，在國家或區域的層面實施碳稅具有相當的優越性。因此，碳稅相關問題有必要在國內層面上討論。已有相關研究表明，除卻總量控制之外，相對碳市場交易手段，碳稅是一種更為直接和有效的政策工具。尤其是從維護和提高本國低碳發展競爭力，規避他國碳稅貿易壁壘的角度來看，執行碳稅應是未來五到十年內世界低碳發展的重要趨勢之一。[6]如前文所述，我國的環境污染問題將面臨長期的挑戰，所以解決溫室氣體減排問題要從長計議。我國在制定減排溫室氣體政策措施時，應將碳稅作為一個重要的選擇加以考慮。碳稅開征的問題必須深入研究，如征收有可能帶來的一些正、負面影響，以及在稅制設計上怎樣盡可能減少其負面影響等，并盡量爭取早日開征環境稅等。①

⒋履行國際減排義務，積極參與國際合作。關于承擔國際減排義務方面，我們必須看到發展中國家與發達國家在碳排放來源的差異，西方發達國家首要碳排放源是居民住宅建筑，其次是交通，然后才是產業經濟活動。因為西方發達國家經濟已經發展到后工業經濟階段，加之全球范圍內的高排放生產轉移外出，單位 GDP 的碳排放量少。而在中國以及其他發展中國家首要碳排放源是產業經濟活動，其次是交通，然后才是居民住宅建筑，這是由于這些國家經濟發展的特定階段和企業主體在全球生產網絡中的位置決定的。[7]面對低碳減排的國際壓力，我國應在堅持發展經濟的權力之外，廣泛展開國際合作，尋求共識，減少與其他國家在環境保護方面的矛盾與分歧，勇于承擔相應的國際環境責任，不推卸、不回避國際減排方面的義務。我國政府應當發展清潔能源，加快各產業結構調整和企業轉型升級，發展低碳經濟，履行國際減排義務，實現社會經濟的可持續發展。一方面，我們要積極履行國際減排義務，自主實現節能減排，提高能源生產效率和綜合利用效率，擺脫對碳基能源的過度依賴，加快低端制造和貿易結構轉型升級的步伐，服務自身發展。另一方面，應積極應對碳關稅等貿易保護措施，聯合其他發展中國家適時提出有利于自己的新主張，通過國際協調機制，在全球經濟博弈中維護自己的正當權益。

⒌構建低碳生產的示范效應機制，倡導低碳生活。通過碳稅政策的激勵導向作用，鼓勵大型企業改善能源消費結構，并以此作為對其提供財政碳稅補貼的依據，以達到促使此類企業實現低碳化的示范效應。企業的低碳技術創新直接推動低碳經濟的發展，同時又會通過上下游產業的激勵帶動作用間接促進低碳經濟的發展。因此，獲得公共財政資助的大企業實現低碳化會帶動上下游企業的低碳技術創新和生產方式的彼此適應性機制的建立。[8]發展低碳經濟是一場涉及生產模式、生活方式、觀念和國家權益的全球性革命。低碳生活將是協調經濟社會發展和保護環境的重要途徑。我國是一個人口大國，提倡低碳生活，減少全球溫室氣體排放意義十分重大。應大力號召民眾借助低能量、低消耗、低開支的生活方式，把消耗的能量降到最低，從而減少二氧化碳的排放，保護地球環境，保證人類在地球上長期舒適安逸地生活和發展。提高“節能減排”意識，對自己的生活方式或消費習慣進行簡單易行的改變，減緩全球氣候變暖和環境惡化的速度，牢固樹立公民的環境責任意識。

低碳經濟的發展是全球環境不斷惡化的迫切訴求，環境問題的全球性使得低碳經濟的國際合作不可避免，面對西方國家推脫自身發展的歷史環境責任，我國政府應在堅持經濟發展權的同時切實注重低碳經濟的法制建設，完善低碳系列標準，及時調整能源結構，籌措資金，積極鼓勵自主低碳技術發展。

【參考文獻】

[1]歐盟碳交易市場深陷困境[DB/OL].http：//www.cacs.gov.cn，2013-05-09.

[2]中國碳減排賬單：每個家庭一年多負擔64美元[DB/OL].http：//finance.ifeng.com，2009-12-03.

[3]]杜人淮.中國經濟低碳轉型面臨的困境及應對舉措[DB/OL].http：//www.qstheory.cn，2012-02-15.

[4]俞嵐.中國低碳之路面臨多重挑戰[EB/OL].中國新聞網，http：//news.163.com，2010-05-09.

[5]碳稅[EB/OL].http：//baike.baidu.com，2013-03-16.

[6]張笑.中國企業如何應對“碳稅”[EB/OL].http：//www.tanpaifang.com，2013-03-23.

[7]倪外，曾剛.國外低碳經濟研究動向分析[J].經濟地理2010，（08）.

[8]蘇明，傅志華，包全永.鼓勵和促進我國節能事業的財稅政策研究[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn，2008-06/-19.

（責任編輯：王秀艷）