政府改革的新突破

閆越

黨的十八屆三中全會對在新的歷史起點上全面深化改革做出了戰略部署。其中，轉變政府職能、深化行政體制改革是全會《決定》的重要組成部分。《決定》指出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

一、理順政府與市場、政府與社會的關系

處理好兩個關系，前提是要厘清政府、市場和社會的邊界，對三者予以科學定位。即明確政府做什么、市場做什么、社會做什么。核心是政府把不該管、管不了、管不好的事情交給市場、交給社會，政府集中精力管好應該由政府管的事。目的是建設一個有限的政府。

計劃經濟時代，我國的政府是全能、全權的政府。改革開放以來，我國大力引進市場機制，力求實現管理社會化，發生了一些變化。但現在看來，全能主義政府的色彩依然濃厚。表現在：

政府與市場的關系方面。政府仍然攬權過多，一些應該由市場管的事情還掌握在政府手里，應該由企業管的事情政府仍然抓住不放，特別是政府在市場資源配置中仍然具有主導權，起著分配者的決定性作用。以至于“看不見的手”不能發揮作用，“看得見的手”不停在動。我們的市場是“夾生市場”。

政府主導經濟增長。政府以追求GDP增長速度為主要目標，以擴大投資規模為重要途徑，以資源配置的行政控制和行政干預為重要手段，政府尤其是地方政府扮演著決策者、投資者、招商者、管理者、監督者等多重角色。

政府行為和長官意志取代經濟規律，危害無窮。帶來了諸如經濟結構扭曲、產能過剩、重復建設、環境污染、土地財政的不可持續、地方融資平臺和房地產領域風險不斷積聚、權力尋租腐敗等，導致政府公信力下降。

政府與社會的關系方面。長期以來我們把社會管理等同于管理社會。政府對社會微觀管控過多，社會自我管理能力弱，社會組織也發育不全，社會缺少了活力和創造力。“弱社會”對政府產生高度的依賴，更助長了政府對社會事務的大包大攬。

所以，改變“弱社會、夾生市場”的局面，必須徹底打破全能政府角色定位。

黨的十八屆三中全會在理順政府、市場、社會的關系方面有了重大的突破。《決定》指出：“經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”顯示了強烈的市場經濟導向。

《決定》指出：“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。” “實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。

再神武的政府，與億萬民眾的創造力、與生生不息的市場活力比起來，都是微不足道的。只有充分釋放市場和社會的活力，才能“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。”

二、進一步簡政放權，深化行政審批制度改革

簡政放權，言簡意賅，含金量極高。一部改革開放史，便是一部簡政放權史。

簡政放權的主要方式是取消和下放行政審批權。行政審批制度改革是政府職能轉變的突破口。行政審批制度改革意義重大：

擴大市場與社會的發展空間，增強社會的活力。行政審批制度改革絕不僅僅是減少行政審批事項數量的問題，更重要的是政府減少對微觀經濟活動的干預，讓市場在更大程度上、更寬范圍內配置資源，擴大市場與社會的發展空間。

更好地制約政府的權力。有了行政許可，就有了權力尋租的空間，行政許可越多，權力尋租的空間就越大，也便有了腐敗。行政審批制度改革是以一種制度重構的方式，把權力關進了制度的籠子。

實現政府管理方式的變革。也就是要使政府管理從主要依賴“審批式管理”（事前監管和直接管理）的狀態向主要通過“服務式管理”（事后監管和間接管理）的狀態轉變。

現在從總體上看，我們在向市場放權上已經又向前走了一步，但仍面臨著難題：

以打破壟斷為目標向市場放權還不夠。在壟斷行業上要首先打破行政壟斷。徹底減少政府對資源要素價格的行政審批和管制，推動壟斷行業的經營權向社會資本放開，尤其是在鐵路、電力、電信、郵政、石油等基礎領域放開市場，引入競爭。

涉及政府自身利益的、含金量高的權力下放還不夠。這涉及部門利益問題，是下一步理順政府和市場關系最核心的一個問題。凡是涉及權力和利益調整的改革都是難的。政府必須拿出“壯士斷腕”的勇氣，敢于自己向自己開刀。

地方政府“舍利”很難。中央下放了許多權力，如果地方政府改革不及時跟進，簡政放權的效果就會大打折扣。過去的改革都出現過“上面動作大，下面打折扣”的情況，難以解決簡政放權“最后一公里”的難題。讓地方政府“舍利”改革的唯一前提就是改變政府主導型增長方式，讓市場機制充分發揮作用，激發市場活力。同時還要改革對地方政府政績的考核。

為了深入推進行政審批制度改革，《決定》指出：最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

三、全面正確履行政府職能

發展社會主義市場經濟，既要發揮市場作用，也要發揮政府的作用。政府如何發揮作用？《決定》指出：“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”

宏觀調控。《決定》提出，宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。宏觀調控的主要手段是國家發展戰略和規劃、財政政策和貨幣政策。

政府投資也是宏觀調控的重要措施。但不是依靠投資本身來實現，而是依靠適當的投資政策、投資體制和一定量的政府投資對全社會非政府投資發揮影響作用，引導全社會的資金流量和流向，促進資源優化配置和經濟協調發展，達到宏觀調控的目的。《決定》對深化投資體制改革做出了明確部署：“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。”“強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制。”

市場監管。改革以來，我國行政監管制度初步形成，但與發達的市場經濟國家日趨成熟的政府監管制度相比還相去甚遠。首先，政府監管職能不明確。監管機構都身兼宏觀調控、政府監管和微觀管理職能。行政機構在履行其監管職能時，往往受到宏觀調控和微觀管理政策的干擾，監管偏離自身的政策目標。其次，現代監管的許多先進技術尚未引進和實行。如稀缺資源的公開性拍賣、特許經營權的競標等。我們目前的政府監管，基本上是運用嚴格的行政審批，在不甚透明的程序里制定相應的監管政策。

《決定》強調，市場監管要營造公平競爭的市場環境，讓各類所有制企業在市場上有平等競爭的機會和條件。要規范市場秩序。地方政府要嚴格執行國家法律法規、發展規劃和產業政策，加強對投資活動中土地使用、能源消耗、污染排放等的管理；加強對市場主體和市場行為的監督管理。市場監管重心下移。加強基層政府（市縣）的市場監管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監管網絡，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

公共服務。公共服務質量和水平是衡量政府職能最重要的標準之一。要以改善民生為重點，進一步強化政府公共服務職能，形成比較健全和完善的政府主導、覆蓋城鄉、可持續的公共服務體系。

加強政府的公共服務職能要創新公共服務方式。《決定》指出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。” “加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度。”

社會管理。《決定》強調要創新社會治理體制。一是改進社會治理方式。政府主導，社會參與，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。二是激發社會組織活力。要增強社會組織的獨立性，解決“官辦、官管、官運作”的問題。健全社會組織監管和自律制度，推進社會信用體系建設。三是創新有效預防和化解社會矛盾體制。特別是建立維護群眾權益機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。

環境保護。政府怎樣履行好環境保護職能，這是一個全新的課題。習近平同志指出：“牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念”，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。習近平同志的一系列講話為政府正確履行環境保護職能，努力走向生態文明新時代賦予了新內容，提出了新要求。《決定》強調建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度，用制度保護生態環境。比如：健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度。嚴格落實生態治理的責任，加大懲處力度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護制度。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。對領導干部建立生態環境損害責任終身追究制。

四、完善發展成果考核評價體系

發展成果考核評價體系是對政府官員的激勵機制、提拔機制，是一個重要的“指揮棒”。考核什么，政府官員就干什么。加快轉變政府職能，必須完善發展考核評價體系。

過去政府要把經濟推上去，把開發區建設起來，把太陽能做上去，把外資引進來，都是以推動的形式，而現在政府職能不是直接推動經濟，而是去當裁判員，是要建立公平的市場，這是政府最重要的職能。但到目前為止，大部分地方政府還沒有真正理解或執行這種職能。還在抓GDP。怎樣把這項職能履行好，一是政府官員思維理念要轉變，別再崇拜GDP；另一個就是對官員的考核機制要轉變。

《決定》提出了全新的發展成果考核評價體系：“加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”“對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。”這一新的“指揮棒”將全面糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，對中國經濟社會發展會產生巨大影響，也將強力推動中國政府職能的轉變。

（責任編輯：牟春野）