中國行政管理學會執行副會長高小平：“進一步實行大部門制改革”

王全寶

“國務院未涉及到的改革，地方政府要有更多的主動性，不要僅僅盯著上面改了哪些就跟著改哪些。”高小平認為，在政策制定與執行分開方面，地方要做出進一步的探索。

去年3月，全國人民代表大會通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》，黨的十八屆三中全會把行政體制改革也作為全面深化改革的重要任務之一，提出必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革。

經過近一年時間，如何進一步深化行政體制改革？為此，《中國新聞周刊》專訪了中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平。

高小平曾任國務院辦公廳副處長、國務院辦公廳機關黨委宣傳部部長；之后，調入中國行政管理學會。除擔任中國行政管理學會執行副會長兼秘書長之外，高小平還擔任中國政治學會副會長，中國行政管理學會績效管理研究分會會長職務。

中國行政管理學會由國務院辦公廳主管，其辦公地點就設在距離中南海僅百米之外的一座機關大院內。該學會是中南海在行政體制改革方面的智庫之一。

“大部門制的輪廓基本形成，但是還需要在下一輪改革中深化”

中國新聞周刊：改革開放以來，經過七次深化改革，我國行政體制從適應計劃經濟轉向了適應社會主義市場經濟。目前，你認為，行政體制和機制中還有哪些弊端沒有破除？

高小平：在我看來，現在的行政管理體制，總的說基本適應社會主義市場經濟發展要求，對經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設發揮著積極的作用。

但是，也存在不少問題。比如職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好；職責交叉、權責脫節、爭權諉責現象依然較多，行政效能不夠高；機構設置不夠合理，一些領域機構重疊、人浮于事的問題依然存在；對行政權力的制約監督機制不完善，不作為亂作為、以權謀私、貪污腐敗等現象尚未得到有效遏制等等。

這些問題大體可以分為三個方面，一是機構設置、職能配置不夠合理，主要是機構仍然偏多，有些職責交叉，部門決策權力過大，而且不符合全局利益、缺乏大局意識的部門決策難以得到糾正，公共服務職能、環境保護和生態建設職能還需要進一步加強；

二是制度設計、權力制約不夠健全，主要行政審批制度擴張，審批事項多，審批流程長，辦事效率低，權力得不到有效的監督和制約；

三是管理方式不夠科學，習慣于行政命令，不善于運用參與式管理、人性化管理、服務式管理。總的看，根本的一點是在政府、市場、社會三者關系的處理上，沒有找到最適當的定位，沒有準確劃分三者的邊界。這就導致政府管理不到位，也遏止了市場和社會的活力。

這些問題，只有通過深化體制改革、完善制度機制特別是職能轉變才能得到解決。

中國新聞周刊：十八屆三中全會提出增強政府公信力和執行力，你認為關鍵在哪里？目前行政運行體系在決策科學、執行有效方面還存在哪些問題？

高小平：我認為增強政府公信力和執行力的關鍵是轉變職能，一方面要重新界定職能，放棄原來不合適的職能，強化新形勢下亟須加強的職能；另一方面要解決權力結構不合理的問題，要把行政管理中的決策權、執行權、監督權這三種權力適當分開、相互制約，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。

現在行政運行體系中決策不科學的問題、執行效率低的問題，大多來源于決策與執行的合一的體制，既當運動員，又當裁判員。

在推進職能轉變和權力結構優化的過程中，需要設計新的職能、新的機構體系。這就必然地提出了進一步實行大部門制改革的要求。大部門制是實現“扁平化”結構、制約與協調統一、部門之間協調與部門內部協調統一的最有利形式。

國務院通過幾輪機構改革，大部門制的輪廓基本形成，但是還需要在下一輪改革中深化。

地方政府機構改革即將開展，中央要求地方政府要在大部門制改革方面邁出更大的步伐，國務院改革的部門，在地方一般也要進行相應的改革，比如，衛生部門與人口計劃生育部門需要加以整合，國務院未涉及到的改革，地方政府有更多的主動性，不要僅僅盯著上面改了哪些就跟著改哪些。在政策制定與執行分開方面，地方也要做出進一步的探索。

“我認為轉變政府職能的關鍵是抓好行政審批制度改革，把這個作為突破口”

中國新聞周刊：地方行政體制改革中，政府轉變職能最應該在哪些方面進行轉變？

高小平：我想地方行政體制改革中政府轉變職能最應該加強的是民生工作，要把地方政府打造成為民生政府、服務型政府。

這次三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，地方政府的職能主要是公共服務、市場監管、社會管理、環境保護，這里就有重大的創新。是把原來的“經濟調節”放到中央政府的職能中表述，并改為了“宏觀調控”，這就更加準確了，宏觀調控主要是中央的權力，地方政府特別是省一級政府雖然也有一部分經濟調控的事權，但是基本上是承接的中央政府的任務，不是獨立的宏觀調控權，不能任意對經濟進行調節，不能任意干預價格、稅收、金融。

地方政府的職責中幾個關鍵詞的順序變化，也是一個重要的信號，就是要把公共服務放到第一的位置。把環境保護納入到政府主要職能中，是對生態環境建設的高度關注，需要地方政府動用更多的投入、配置更強的力量，來做好生態環境保護工作。

中國新聞周刊：你認為轉變政府職能要抓哪些關鍵、抓突破口？

高小平：通過這些年的研究，我認為轉變政府職能的關鍵是抓好行政審批制度改革，把這個作為突破口。

行政審批制度是一種網狀結構的制度，這項制度的改革牽扯到方方面面，有助于調動政府各個部門和經濟社會各方面內生活力的釋放。

通過改革審批制度，提高了經濟和社會活力之后，行業和地方刺激經濟發展的手段會增加，社會組織加速建立和發展，這樣經濟和社會與政府的內生活力緊密結合，促進政府部門自覺改革，將會顯現更加全面的效果。

“市場調節本身有個‘度的問題，主要就是掌握市場對經濟資源配置的‘分寸”

中國新聞周刊：十八屆三中全會提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。這對政府提出了哪些要求？

高小平：讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是十八屆三中全會《決定》中的一句完整的話，不是兩句話，就是說，要同時發揮兩種作用。

我個人認為，政府在經濟中不再發揮決定性作用了，不是說政府的作用就不重要了，而是說要在應該發揮作用的地方發揮更大的作用。

比如市場失靈的地方，政府就必須介入，要駕馭市場這匹“野馬”，手握韁繩，在它撒野的時候勒緊韁繩，防止它脫韁闖禍。比如市場之外的地方，政府就必須進入，社會治理體系建設，不賺錢，市場就不發揮作用，這就需要政府來管，為社會治理加油。

還比如，市場調節本身有個“度”的問題，也需要政府來定期把握、把脈，所以中央每年要開一次經濟工作會議，國務院要經常研究經濟工作，主要就是掌握市場對經濟資源配置的“分寸”，就像我們說在一個單位，一把手起決定性作用，班子其他成員要監督他、協助他一樣。

中國新聞周刊：十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系”和“政府治理”的概念，對此，你如何平價？

高小平：《決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是一次理論上的突破。

我認為，這是生產力對生產關系、經濟基礎對上層建筑的必然要求。推進國家治理體系和治理能力現代化是黨關于全面深化改革的思維體系、話語體系和制度體系中的一個核心范疇，是一個重大理論創新，是對我們黨治國理政總認識和總模式的重大發展。

“治理”的核心是共治。國家治理體系現代化和治理能力現代化的重點是實現黨和政府與多元主體參與國家事務管理的并重，法治與德治并重，常態管理與非常態管理并重，管理和服務并重。

實現國家治理體系和治理能力現代化，必然要求對包括公共權力配置和政府行為方式在內的政府各方面治理制度進行重新安排，必然要求深化行政體制改革，把仍屬于“短板”的公共管理、公共服務、公共安全放到更加突出的地位。

從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發展中國特色社會主義制度方面，在推進國家治理體系和治理能力建設方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。

中國新聞周刊：政府治理體系現代化要處理好哪些關系？

高小平：我認為，政府治理體系現代化主要是處理好政府、市場、社會的關系。在經濟治理體系中就是要按照政府調控市場，市場引導企業的邏輯深化經濟體制改革，發揮市場在配置經濟資源中的決定性作用；

在政治治理體系中就是要按照黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的邏輯深化政治體制改革，發揮法治在配置政治資源中的決定性作用；

在社會治理體系中就是要按照黨和政府領導、培育、規范社會組織，社會組織配置社會資源的邏輯深化社會體制改革，發揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用；

同時，更好發揮黨和政府在經濟、政治、社會中的作用。治理能力現代化是要把治理體系的體制和機制轉化為一種能力，發揮其功能，提高公共治理能力。