變化中的食品安全問題

賀珍怡(Jennifer+Holdaway)

賀珍怡

（作者系美國社會科學研究協會（SSRC）中國環境與健康項目主任，健康、環境與發展論壇（FORHEAD）聯合主任）

在過去30多年中，經濟的高速增長、農業生產力的顯著提高和消費模式的轉變，使中國的食品生產、流通和消費模式發生了巨大變化。一方面，饑餓問題基本上得到了解決，人們在食品上比過去有更多的選擇；另一方面，新的食品安全問題正在涌現，反映出中國食品體系在城鎮化和工業化過程中受到的壓力，包括某些產品部門的快速擴張、供應鏈的延長以及人們對加工食品更多的消費。這些因素與社會誠信缺失及監管能力不足交織在一起，導致食品安全成為一個極具挑戰性的管理問題。

在全球化進程中，中國的食品安全問題不是孤立存在的。考察國際上其他國家的食品安全問題，可以幫助我們區分中國食品安全監管所面臨的挑戰中，哪些是普遍存在的，哪些是中國的發展和治理體系中所特有的。這樣的比較還可以幫助我們預計：中國何時才能夠得到較大改進。

美國和歐洲在向工業化和城市化過渡時，食品安全也曾作為社會關注的焦點。當時歐美人口遷徙，加上日益專業化的生產和越來越長的供應鏈，使得消費者和生產者被隔離開來，導致大眾對食品的來源和安全缺乏認識并感到憂慮。同時，人們更多地食用加工食物，并經常在外就餐，為細菌與化學品污染、非法添加劑的使用以及假冒產品的出現提供了機會。當變化的節奏快于監管能力的發展速度時，建立在生產者和消費者近距離基礎上的傳統信任關系尚未被制度化的監管系統所取代，因此公眾對于欺詐等各類食品安全問題的憂慮甚重。

正如當今的中國一樣，當時歐美國家的注意力主要集中于迅速爆發的或有引發公眾恐懼風險的食品安全問題上。這些問題主要與衛生以及使用非法添加劑相關。

由于公眾對發病緩慢及不易識別的食品安全問題（諸如工業引起的重金屬污染對健康的影響）了解較少，因此，此類問題過了相當長時間以后才成為公眾關心的問題，并且伴隨戰后初期第二輪立法的熱潮而開始。此類關注熱點還包括對合成肥料和殺蟲劑的廣泛使用，以及這些化學品在生態系統中不斷累積所造成的后果。獸藥使用及其對抗生素耐藥性所產生的影響是歐洲在近期面臨的問題；而在美國，這一問題迄今尚未得到嚴格的監管。

從全球視野來看，食品安全問題一直在演變之中，同時我們對于食品安全的理解以及不同管理層級的監管能力也在演變。中國目前面臨的許多食品安全挑戰與富裕國家向工業化和城市化過渡時期所面臨的挑戰類似。同時，中國和這些國家當初的情況一樣，正在逐漸從與衛生和假冒偽劣食品相關的風險向與集中化和工業化的食品生產相關的風險轉變。

另一方面，食品加工和餐飲行業的擴張以及供應鏈的延長和復雜化，將監管和執法水平參差不齊的各個地區連接了起來。然而，由于這個過程在中國更為壓縮，因而這些問題也就表現得更為極端，也對管理提出了更大的挑戰，要求政府能夠快速提高自身的監管能力。

中國面積之大，發展之不平衡，食品生產條件之多樣化，問題驅動力之多變，都意味著不同地區所經歷的食品風險也各不相同。中國富裕地區和貧窮地區之間的關系在某種程度上映射出富裕國家與貧窮國家之間的關系，這也為政策制定提出了額外的挑戰，政策既要應對不同風險模式，又要考慮到風險管理的不同能力水平。

正如其他許多政策領域一樣，中國公眾對提高食品安全風險管理的需求越來越高，而政府提供這種管理的能力卻仍未能跟上。公眾的這些需求可以從國際上得到解答，因為富裕國家所采用的監管制度可以為公眾的期望提供參考。

在系統地分析中國能夠從發達國家的食品系統管理方式中學到哪些時，需要考慮到差異（如人口與土地和水資源的比例）的存在，因為這些差異可能會導致類似的方法在中國無法起效。并且，在早期工業化國家，食品安全管理的發展進步是利益相關方之間長期博弈的結果，當然，這也需要各方在基礎設施和執行能力方面的投入。

與此同時，在一些問題上，食品安全管理的國際化考量，并非僅僅需要借鑒一些富裕國家的食品安全法規，中國在發展不均衡的背景下，要想提高食品安全的水平，注重借助其他“金磚國家”和較晚實現工業化的國家和地區（如日本、韓國和臺灣）的經驗也許更能啟發思路。