近看歐洲議會十年反腐路

蓋琳

3500起案件，335人入獄，總共服刑900年，平均每年追繳1億歐元贓款……這是歐盟反欺詐辦公室1999年至2012年法辦公職人員腐敗的一組數據。今年2月3日，歐委會出臺的報告更是讓人觸目驚心，歐盟每年因腐敗造成的約1200億歐元損失相當于歐盟一年的財政預算。在貪欲的誘惑下，歐盟同樣滋生出與腐敗有關的現象，如議員和官員冒領工資、權錢交易、以權謀私等。為抵制腐敗，歐盟這些年可以說打出了很重的組合拳。筆者2000年到比利時留學，2005年到歐洲議會正式擔任議員助理工作，10多年來親身經歷數次歐洲議會應對反腐的體制改革，無論是公職人員根據要求申報財產，還是所有歐洲議員同工同酬、議員助理強制公務員化等，很多措施都體現著歐盟嚴打腐敗的決心。行為準則不足以杜絕腐敗筆者到歐洲的前一年，歐盟為反腐在制度上有過一次大動作。1999年，歐盟在歐洲理事會的框架下，與歐洲非歐盟國家成立反腐敗國家聯合會。2001年，該組織出臺相關《公職人員行為準則》，其中包括申報個人利益等一系列廣泛的要求。近年來，歐盟將公職人員申報財產和收入以及配偶和子女的收入越來越多地納入反腐敗規定中。10多年來，歐盟施行所有公職人員（包括退休不久的公職人員）工資透明化。歐盟官方網站上公布所有工資等級。等級通過考核決定。每位公職人員按照各自的等級每月領取固定數目的工資。級別較高的官員每年還要申報財產，其中包括配偶和所受撫養子女擁有的資產。歐洲《公職人員行為準則》的出臺，并沒有讓腐敗現象徹底杜絕。歐洲議會在2007年前后出現過極為突出的腐敗問題。2004年，立陶宛、波蘭、捷克、匈牙利等10國加入歐盟；2007年保加利亞和羅馬尼亞加入歐盟。隨著這兩次歐盟擴容，一些經濟較為不發達的國家獲得歐洲議會的席位。然而按照當時的規定，歐洲議員的工資待遇與各成員國國會議員水平一致。這就客觀造成歐洲議員同工不同酬的局面。在(2004-2009年）第六屆歐洲議會中，月薪最高的是來自意大利的議員，工資大概1.1萬歐元左右；而工資最少的，像來自斯洛伐克、立陶宛這樣國家的議員，每月工資僅有七八百歐元。因此，一些議員為爭取更高收入，有的騙取會議補貼，在會議簽到簿上簽上大名就揚長而去；有的騙取出差補貼，謊稱周末出差或坐飛機經濟艙而按公務艙價格報銷。另一個客觀存在的問題是當時歐洲議會沒有把議員助理強制公務員化，所以一些議員為騙取助手經費，制造假身份證，雇不存在的人，有的申報自己的妻子、孩子甚至祖父做助手。為打擊這種腐敗現象，歐盟決定從2009年第七屆歐洲議會開始，所有議員同工同酬，月薪在9000歐元左右。所有議員助理公務員化，錄用要經過嚴格審查，不允許議員雇親屬。這些制度出臺后，筆者發現身邊的一些熟面孔很快就見不到了。歐盟在2012年1月1日出臺的行為守則要求每位歐洲議員有義務向公眾提交其財務狀況的詳細聲明。聲明還要求細致到他們到哪里旅行、住宿、生活費用、報銷費用等。如果以公務身份與人就餐，還要記錄有哪些人，吃了什么，談論了哪些話題。聲明要告知參加了哪些活動。在代表歐洲議會官方身份收到禮物時，禮物也必須申報。細則聲明刊登在歐洲議會官方網站上。任何違反行為守則的議員都會受到處罰，處罰由議長在全會上宣布，并刊登在議會網站上。在筆者看來，此舉會影響受處罰議員的政治前途。在體制上，歐洲議員有監督歐盟機構和歐盟官員的權力，監督歐盟開支也是一項重要的責任。歐洲委員會曾因歐盟資金管理不善，項目專款被濫用、欺詐、貪污等問題遭歐洲議會彈劾。1999年1月14日，歐洲議會在對歐洲委員會的不信任動議被否決后，即決定成立由5人組成的“獨立專家委員會”，15日下午提出的關于歐洲委員會舞弊、徇私和財務管理不當的報告長達146頁，措辭嚴肅地列舉了委員會舞弊嚴重、任人唯親、管理混亂的現象。3月15日夜間，歐洲委員會20名委員經過3個小時的討論后宣布集體辭職，這是自1958年1月《羅馬條約》生效以來，歐洲委員會首次集體辭職。反欺詐辦公室13年辦案3500起正是因為1999年3月的這次丑聞，歐盟當年成立反欺詐辦公室，它是打擊欺詐的核心組成部分。雖然它是歐洲委員會的一部分，但是它有特殊獨立的屬性，目前由435位公職人員組成。來自意大利的喬瓦尼·凱斯勒是現任最高領導，擁有很深厚的法務背景，當選過意大利國會議員，多年一直致力于反腐工作。反欺詐辦公室可進入所有歐盟成員國或歐洲機構內部進行欺詐調查，也可以在非歐盟國家的配合下進行外部調查，重點調查打擊欺詐、腐敗和其它非法活動。關于在歐盟的內部調查，反欺詐辦公室能直接和突擊進入任何歐盟機構、組織、辦事處等部門，有獲取任何信息的權力。在調查完畢后，反欺詐辦公室擬定一份報告，包括所應采取的行動建議。反欺詐辦公室直接由歐洲議會內部的一個專門委員會監督。據官方數據，從1999年至2012年，反欺詐辦公室已執行3500起案件調查，歐洲335名公職人員或政治家被送入獄，總共服刑900年，追繳贓款11億歐元，平均每年追繳1億歐元。反欺詐辦公室還追回9.45億歐元預算，成員國法院累計判刑511年，其中不包括70年緩刑。其中最轟動的當屬調查歐洲議會前議員、奧地利前內政部長恩斯特?施特拉塞爾，他最終入獄4年。2011年兩名《泰晤士報》記者喬裝成說客與恩斯特見面時，他涉嫌以幫助修改議會提案為條件，接受權錢交易。因為恩斯特受賄事件，歐洲議會重新規范了議員在接受游說過程中的行為準則。腐敗現象經常發生在政府公關和游說的過程中。在筆者看來，游說是歐盟政治體制下最重要的民主協商手段。在一個決策的過程中，所有被涉及的大小歐盟機構的公職人員都會與代表各方利益的協會、非政府組織、企業、行業和專業組織、工會、智庫等組織接觸。為避免歐盟官員在與這些利益集團接觸時產生腐敗問題，在歐盟理事會的支持下，歐洲委員會與歐洲議會聯合建立了“歐洲透明注冊”系統。注冊的利益集團必須注明代表哪方利益、目的、目標、資金來源，以及指定所代表的客戶或會員等信息，此外還要遵守“不能以不正當手段獲取信息”等一系列行為守則。注冊的利益集團信息必須真實準確，在網站上公開透明，向公眾開放。目前已有大約1.5萬家利益集團注冊了“歐洲透明注冊”系統。濫用職權，造成行政失當也被看成是一種腐敗。馬斯特里赫特條約為歐盟創立了歐洲監察員。歐洲監察員由歐洲議會選舉產生，可以調查包括歐洲議會在內的所有歐盟機構和組織，并且制定關于行政失當的報告。任何在歐盟地區生活的自然人都可以通過信件、傳真或電子郵件等方式向歐洲監察員投訴。投訴表格可在各成員國的歐洲監察員辦公室領取，也可在官方網站上下載。在歐洲工作多年，筆者認為“濫用職權”最主要的是對“沖突利益”的定義。歐盟定義“利益沖突”是指公職人員的某種行為與私利掛鉤，如決策者的利益沖突；決策、公共財政分配、公共采購方面的利益沖突等。在歐洲，腐敗不僅僅是經濟犯罪。來自英國的歐洲議員德瓦告訴筆者，行賄與受賄最大的危害并不只是資金的丟失，而是決策者在做決策時，不能為他所效力的機構或國家負責，而最終腐蝕機構，甚至瓦解國家。歐盟已將官員的行賄與受賄確定為刑事犯罪。此外歐盟及成員國的各級政府每年向民眾公開政府開支和運作經費，施行公共監督。措施頻出，為何腐敗仍在可以說歐盟在抵制腐敗問題上采取了一系列的手段。然而，歐盟的腐敗現象仍屢見不鮮。這是筆者一直思考的問題。歐委會今年2月3日剛出臺的報告指出，歐盟因腐敗造成的損失大概每年1200億歐元。這相當于歐盟一年的財政預算，占整個歐盟國內生產總值的1%。在28個成員國中，腐敗發生最為嚴重的國家為：克羅地亞、捷克、立陶宛、保加利亞、羅馬尼亞、希臘。但從積極的角度看，這份報告對各成員國腐敗情況進行了權威檢測，確立更高的廉政標準，并且根據不同的腐敗領域和成功案例提供了政策建議。由此可見，歐盟希望以此報告，加強各成員國在反腐進程中扮演的重要角色。歐盟反腐有措施，有決心，但似乎腐敗問題并不能單靠任何制度和手段一次性徹底根除。倘若這種存在是反復而且必然的現象，那么抵制腐敗就應該是一個永久、反復而且不斷更新手段的任務。在筆者看來，公職人員只有先樹立良好的精神觀念，才能要求減少物質方面的腐化。抵制腐敗過程中會遇到阻礙，應剛柔適宜，合理推行。最重要的是，整治腐敗要動機純正，過程講究，前赴后繼，才能長期持久地把腐敗現象降低到最小化。▲（作者為歐洲議會議員助理兼歐洲議會歐中友好小組秘書長，著有《我在歐洲議會》）