市場局橫空出世 食藥改革何去何從？

市場局橫空出世 食藥改革何去何從？

黎巴嫩詩人紀伯倫有句名言：“我們已經走得太遠，卻忘記了為什么要出發。”

這話現在被越來越多的監管者拿來形容2013年啟動的食品藥品監管體制改革——改革已經拖得太久，卻把加強食品安全監管的初衷忘了。

在經歷了長達一年的等待和觀望之后，一些省份從2014年下半年開始啟動市縣層面的食藥監管體制改革。出乎意料的是，卻并沒有參照國務院的機構改革模式成立食藥局，而是采用市場局模式。

所謂市場局，指的是將工商、質監等市場監管部門合并成一個部門，借此統一市場監管。問題是，要不要把專業性更強的食品藥品監管也納入其中。從全國層面上看，深圳、浙江、天津、遼寧、吉林、上海浦東新區、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地都相繼實施了市場局改革。

一場改革還沒有完成，卻嫁接了另一場改革，這不可避免地招致種種矛盾和亂象。

——2014年7月30日，工商、質監、食藥“三合一”的天津市市場和質量監督管理委員會正式掛牌成立，這是中國第一個省級市場監管機構。但幾乎與此同時，各省都傳達了據稱來自國務院的有關食藥體制改革的批示，要求各地貫徹落實國務院此前下發的文件，市級食藥監管機構必須獨立設置，縣級已經“三合一”的暫時保留等五點意見。

——2014年6月10日，此前盛傳要采取市場局模式的江蘇省，印發了《市縣政府職能轉變和機構改革的意見》，要求市、縣（市、區）單獨組建食品藥品監督管理局，對食品藥品實行集中統一監管。然而，近來江蘇省內突然又瘋傳縣區一級將實行三局合一的市場局模式，這導致一些市縣的食藥部門負責人聯名向省里和國務院寫信，陳述自己的觀點。

——2014年7月初，在浦東新區試點了市場局模式之后，上海決定在8個中心城區，推廣浦東經驗，搞工商、質監、食藥、物價“四合一”的市場局模式。然而7月底發生在上海的福喜事件導致有一種聲音認為，這是地方食藥改革冒進和不平穩過渡產生的問題。

地方政府為什么會在食藥改革中引入市場局模式？在市場局模式下，食品安全監管水平是被強化還是被削弱了？未來的食品藥品監管將何去何從？筆者就此采訪了11個?。ㄊ校┑氖乘幈O管部門和市場監管部門和關注食藥改革的學者，試圖尋找答案。

被國務院否定的方案為何受地方青睞

市場局的模式其實并不新鮮。

此前廣東的深圳和順德就曾進行市場局的試點。早在2013年國務院機構改革之前，頂層設計者曾專門考察過陜西渭南、天津濱海新區和深圳、順德等四種食藥監管模式。

在宣布改革方案之前，一個流傳甚廣的說法稱，國務院將整合工商、質檢、藥監等部門的職能，成立市場秩序監管總局。

筆者獲悉，最終起草小組考慮到食品安全形勢和食藥監管的專業性，采納了較為穩妥的方式，將散落在工商、質監、衛生、藥監、食安辦等食品監管職能整合，成立國家食品藥品監督管理總局。目前除天津外，大多數省級食藥監管機構借鑒了國務院的改革模式。

2013年4月，《國務院關于地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見》頒布后，當時定的時間表要求省、市、縣三級分別于2013年6月底、9月底和12月底前完成改革。但離預定完成時間已逾一年，一些市縣級的改革卻遲遲未動。

“核心矛盾在基層的人員劃轉上?！睆V東食藥監系統一位內部人士說。因為編制不光是人，也是資源。有編制就有財政經費、檢測經費和項目。給多少編制，關系到以后能不能做好監管工作。

對于推動改革的地方政府而言，各個部門之間博弈，手心手背都是肉，很難取舍。

“為了推動食藥改革，工商、質監取消了省以下垂直管理，這導致地方政府組成部門中憑空多出兩個?！标P注食藥改革的國家行政學院副教授胡穎廉說，嚴控機構數量也是縣級政府要考慮的問題。

于是，在地方博弈和等待中，區縣一級推行兩局合一甚至三局合一成為既能控制機構數，又能平衡利益的手段，加強食品安全監管的初衷卻被擱置了。

過度解讀頂層設計？

也有些地方把市場局模式看做是對未來改革方向的提前準備。

在2013年發布的《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》中指出，“各地區要充分發揮市場機制的作用，著力加強市場監管、社會管理和公共服務?！?/p>

而十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提到“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。

一些地方政府把上述兩份文件視為改革明確的信號——統一市場監管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物價局）。

“實際上，十八屆三中全會同樣也提出，要完善統一權威的食品藥品安全監管機構?！备拭C省食藥監局的一位官員指出。

學界普遍認可的觀點是，本輪改革的初衷是按照管藥品的方法來管食品。然而組建市場局的結果，則是用普通產品質量監管的方法來管食品。清華大學公共管理學院葉嵐博士的研究指出：“綜觀各國，市場監管體系可以統一，但食品藥品監管一直是典型的專項職能，很少被合并和切割。如美國，有專門的食品藥品監管局（FDA），也有監管一般市場秩序的聯邦貿易委員會（FTC）。而英國則專設藥品和健康產品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動省監管除農產品之外的食品安全?！?/p>

“市場監管的對象是各類市場主體的交易行為，目的是維護市場秩序；食藥監管的對象是特定產品的質量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同?！焙f廉說。

不過，南開大學法學院教授宋華琳認為，也不能簡單以食藥監局單獨設立與否作為衡量監管成效的標志。統一市場監管有利于不同領域市場監管的相互學習，如果運行得好，可以充實基層監管力量，增加食品藥品監管資源特別是基層監管資源，推動社會治理創新，發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少監管協調成本。

值得注意的是，深圳早在2009年就組建了市場監管局，并將從農田到餐桌的全鏈條食品安全監管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監管職能從市場監管局劃轉出來，組建獨立的食品藥品監管局。

用胡穎廉的話說，深圳經驗表明，如果“為改革而改革”，不考慮監管實際，將來很可能要“返工”。

被忽視的食藥監管

“深圳肯定是不進反退！”深圳市食藥監局的一位官員提起改革明顯很沮喪。

在他看來，過去的幾個月市場局的改革又陷入了“為改而改”的泥沼，因為“改來改去，都是部門間爭權奪利，實質上沒有絲毫改變”。

2009年深圳便采用了市場監管模式，而這一輪改革中，深圳在市場和質量監督管理委員會之下，設立市場分局和食藥分局，形成了“上面一個委，委里六個處，掌管人財物”的局面，而具體工作則由兩個分局承擔。

在這名官員看來，改革后兩個分局的自主權被市場委掌握，工作量和責任卻更大，這種明升暗降的做法讓大家都喪失了做事的積極性?，F在，有些部門甚至彌漫著“希望別的地方出食品安全事故”的心態——因為出事，領導才會重視食品安全監管，只要不在自己的轄區出事就好。

安徽是市場局推行遇阻的典型。2013年底，安徽在縣區市試點工商、質監、食藥“三合一”，計劃在各縣市、區組建市場監督管理局。但8月初，安徽省的改革卻突然被叫停。

筆者得到的一份安徽某市內部文件顯示：接上級明確指示，地（市）級食品藥品監管機構必須單獨設立，鄉鎮一級要設立食品藥品安全委員會及辦公室。此外，縣級食藥監管機構維持現狀。即已經合并的暫時維持，未合并的就不要并了。

這使得轟轟烈烈的市場局改革戛然而止，突然停止合并的緣由不得而知，安徽省食藥系統一位官員說，“不要問我們原因，我們不想改，都是被改革?！?/p>

“因為弱化了食品藥品監管力量，現實中暴露出諸多問題，已被緊急叫停?！倍啻吻巴胤秸{研的胡穎廉解釋說。

河南省亦是經歷同樣的反復。筆者獲悉，該省原本亦有在10個省直管縣市推行市場局模式的計劃，而最新的變化是，該計劃已經叫停，將回歸到既定的食藥改革的路徑上來。

艱難的改革博弈表明，頂層的機構改革設計并不足以打破利益的藩籬，未來能否實現加強食品安全監管的目標也并不確定。

武漢在全國副省級城市中第一個完成改革，且同時采取了三種不同模式： 中心城區合并了農業部門，遠郊城區食藥局采取了國務院的模式， 而東湖開發區和高新產業園區，都采取了類似市場局的設計。

一市三模式的改革在對接時也出現了不少問題。

“我們局開會，區里一把手的領導基本上沒來過，只有分管副區長來?！蔽錆h市食藥監局相關人士認為，這是各區之間機構不對等造成的。主要領導不重視，也讓一些區局單位對食藥監管有所放松。

即便是嚴格參照國務院改革精神的地方，也并不好過。因為全國各地涌現的市場局模式，讓未來的政策走向變得不明朗，他們一邊在適應著機構改革后的工作，一邊還要擔心是否會被合并。

這導致食品安全監管真空的出現。江蘇某市工商局從事食品監管的官員稱，地市改革還未開始，江蘇省以下質監、工商關于食品監管的財政經費已經取消了。“本來就沒有人再主動管食品安全了，沒錢就更沒人辦事了。”上述官員說。

壓力下放基層

雖然全國食藥改革尚未完成，但食品安全的嚴峻形勢和責任追究機制，導致各地都強調監管職責下沉，但往往是“權力沒有下沉，責任都下去了”。

據筆者多地調查，在很多市區局里，由于有了鄉鎮基層所，現在一遇問題就直接發文到基層。但基層所尚且沒有能力承擔重任。

此前，食藥系統在基層并無監管人員，成立鄉鎮基層所后，主要是原基層工商所的人合并過來，因此，新基層所里的人員對食品生產、藥品經營管理、醫療設備等領域十分陌生。

這在開展市場局模式的省份更加明顯，如在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門的市場網絡較深，在政府體系中擁有更大的話語權，主導了市場監管體制改革，標志是新機構的主要負責人多來自工商系統。

胡穎廉在基層調研時了解到，普通公務員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監督執法，至少需要兩年全職工作時間，專業成長的難度較大?，F實中大部分市場監管所急缺專業人才，有的執法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業執照”。

在筆者采訪的幾個地區，也都出現了不同程度的問題。

武漢市的媒體上也播出了這樣一個例子：一家明顯存在賣假藥的藥店，在市民舉報后，基層執法隊伍去了卻發現不了，還驚動了藥店，把假藥全部藏匿起來，最后案件無法查實?！耙獡Q以前做藥品稽查工作的人，一眼能看出來?！?食藥系統一名內部人士說。

天津市濱海新區的食藥監局也采取市場局模式。盡管從質監、工商、衛生等部門都劃轉了人員，但問題是，“原來管食品的，現在食品、保健品、藥品、醫療器械等可能都要管，一時間很難把握?！碧旖驗I海新區食藥監局相關負責人說。在他看來，基層監督所最好和區級的工作人員聯署辦公，加強監管力量。

改革難題待解

食藥改革推行不順由來已久。

此次改革之前，另一個重要的先期改革是2011年0月國務院辦公廳下發的第48號文件，核心是取消工商、質監省級以下垂直管理，改為地方政府分級管理體制。其目的就是為下一步整合食藥監管做鋪墊。

但該文下發當年，全國僅陜西省遵照執行。

如今，取消工商質監的垂直管理陸續在各省推行，結果食藥監管改革還沒完成，地方保護主義卻已經重新抬頭。筆者在采訪中獲悉，有些地方的市場局或食藥監局已經在被當地政府安排了招商引資的任務。

“全球化食品安全的錯綜復雜，使得沒有任何一個部門有能力去應對挑戰，必然要求各職能部門、各級政府甚至是各國政府的協同努力?！敝猩酱髮W行政管理系教授劉亞平說。

劉亞平注意到，過去幾次食品安全監管改革將重心放在對監管機構的調整、撤并上。但是新成立的監管機構也許并沒有能力與既有的利益格局抗衡，由此造成的情況是，要么新監管機構權威性有限，或者是新監管機構的成立只是為原本已經復雜的監管市場新增一道關卡。

劉亞平擔心，在目前已有的機構改革中，無論何種模式的監管，如果不能樹立嚴格的監督制度，改革就只能淪為部門之間博弈。

“當春暖花開的時候，我們在想，秋天收獲的時候會是怎樣果實累累；而當秋去冬來，顆粒無收時，我們在想，春天的花為何要開得那樣燦爛。”作為改革的實踐者，一位地方食藥局長在談及這場源自2013年春天的改革時，用了最詩意的表達。讓他擔心的是，現在是以公眾的食品安全為代價，來化解機構改革中的矛盾。這個時間之長、過程之艱難，已經超出了改革設計者和實踐者的預期和忍耐。（摘自《南方周末》）